當(dāng)前法院執(zhí)行現(xiàn)狀與體制改革之構(gòu)建

湯禹三

    執(zhí)行工作一直是困擾人民法院工作的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)、難點(diǎn)，執(zhí)行難這個(gè)話題已談?wù)摿耸嗄辍Ｊ嗄陙韽闹醒氲降胤?、從各?jí)黨委、人大、政府、政協(xié)及社會(huì)各界，尤其是從最高人民法院到地方各級(jí)人民法院為解決執(zhí)行難做了各種嘗試和努力，可謂絞盡腦汁、窮盡手段、用盡措施，不能說重視不夠、力度不大、手段不硬、措施不力，也解決了很多執(zhí)行難題，執(zhí)結(jié)了一大批執(zhí)行案件，化解了許多社會(huì)突出矛盾，維護(hù)了法律的尊嚴(yán)和社會(huì)的公平正義。為構(gòu)建和諧社會(huì)做出了積極的貢獻(xiàn)！
    然而，執(zhí)行難的問題并沒有得到根本好轉(zhuǎn)，執(zhí)行工作形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻。究其原因，執(zhí)行體制的缺陷和不完善是根本所在，如果不痛下決心從體制上解決問題，再過十年、二十年，執(zhí)行難仍將是長(zhǎng)期話題。
    一、執(zhí)行工作回顧
    十多年來，黨對(duì)執(zhí)行工作十分重視，1999年黨中央為解決人民法院執(zhí)行難下發(fā)了中共中央（1999）11號(hào)文件。2002年11月，黨的十六大報(bào)告鄭重提出“切實(shí)解決執(zhí)行難問題”，并將其作為推進(jìn)司法體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。2005年中央政法委以52號(hào)文件下發(fā)了《關(guān)于切實(shí)解決人民法院執(zhí)行難問題的通知》，2007年又以（2007）37號(hào)文件下發(fā)了《關(guān)于完善執(zhí)行工作機(jī)制，加強(qiáng)和改進(jìn)執(zhí)行工作的意見》。在此，省、市、縣黨委為加強(qiáng)對(duì)執(zhí)行工作的領(lǐng)導(dǎo)，做出了許多決定、決議，各級(jí)成立了解決人民法院執(zhí)行難領(lǐng)導(dǎo)小組。中、省、市政法委多次召開執(zhí)行工作電視電話會(huì)議，安排部署執(zhí)行工作。各級(jí)人大加強(qiáng)對(duì)執(zhí)行工作的監(jiān)督.督辦。政府從經(jīng)費(fèi)上盡力保障，有關(guān)職能部門如工商、稅務(wù)、土地、房管、金融、車管、招投標(biāo)、公安、檢察大力配合。人民法院的執(zhí)行工作得到黨和政府以及社會(huì)各界如此重視，可謂前所未有。
    多年來，人民法院背負(fù)執(zhí)行難的沉重壓力艱難前行，各級(jí)法院勇于挑戰(zhàn)，潛心探索，執(zhí)行工作充分展示出了主動(dòng)性和創(chuàng)造性，在建立執(zhí)行機(jī)構(gòu)，改善執(zhí)行條件，改革執(zhí)行方式，強(qiáng)化執(zhí)行措施，提高執(zhí)行藝術(shù)等方面探索出了執(zhí)行工作新路子。從管理體制上，實(shí)行審執(zhí)分離、審執(zhí)兼顧；在威懾機(jī)制上建立懸賞執(zhí)行，對(duì)被執(zhí)行人在電視新聞媒體上曝光等，與有關(guān)職能部門形成了聯(lián)動(dòng)威懾；從救助機(jī)制上，建立了特困申請(qǐng)人救助基金；從長(zhǎng)效機(jī)制上，建立了聯(lián)席會(huì)議制度，典型案例通報(bào)制度，把執(zhí)行工作納入社會(huì)治安綜合治理目標(biāo)責(zé)任考核范圍；建立了執(zhí)行案件雙查制度；良性循環(huán)法院考評(píng)制度；從打擊力度上“兩院一部”聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于嚴(yán)肅查處拒不執(zhí)行判決、裁定和暴力抗拒法院執(zhí)行犯罪行為的通知》。從立法上新的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》更進(jìn)一步完善了執(zhí)行工作的規(guī)定，增設(shè)了執(zhí)行條款，許多條款更明確，更利于法院執(zhí)行。
    各級(jí)人民法院為了抓好執(zhí)行工作，作出了不懈努力，一是黨組重視，齊抓共管，黨組書記、院長(zhǎng)成為清理執(zhí)行積案第一責(zé)任人。二是執(zhí)行機(jī)構(gòu)上成立了執(zhí)行局，從人員的配備上加強(qiáng)了執(zhí)行力量。三是在裝備上加大了投入，絕大多數(shù)法院保證了執(zhí)行用車，有的法院給執(zhí)行局配備了攝像機(jī)、照相器材.電腦等。四是從經(jīng)費(fèi)上向執(zhí)行局大力傾斜，基本保證了執(zhí)行辦案經(jīng)費(fèi)。五是加強(qiáng)了執(zhí)行人員業(yè)務(wù)的培訓(xùn)，四級(jí)法院多次舉辦執(zhí)行人員培訓(xùn)班，從思想品格、業(yè)務(wù)技能、綜合素質(zhì)上全面培養(yǎng)合格的執(zhí)行人才。六是規(guī)范執(zhí)行行為，促進(jìn)執(zhí)行公正，各級(jí)法院制訂了大量的執(zhí)行管理規(guī)定、嚴(yán)格執(zhí)行程序，加強(qiáng)了執(zhí)行款物和卷宗的管理。七是以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，將執(zhí)行工作與構(gòu)建和諧社會(huì)有機(jī)地結(jié)合，開展了和諧執(zhí)行、文明執(zhí)法、文明辦案活動(dòng)。八是以公正和效率為主題，把案結(jié)事了、息訴罷訪作為執(zhí)行工作的目標(biāo)。九是加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)督，嚴(yán)肅查處執(zhí)行中的違法違紀(jì)，保證了案件質(zhì)量。十是充分激發(fā)執(zhí)行干警愛崗敬業(yè)，無私奉獻(xiàn)的精神。筆者所在法院十年來，執(zhí)行干警每年加班都在50天以上，節(jié)假日不休息執(zhí)行案件已成了家常便飯，經(jīng)常晚上通宵達(dá)旦。很多同志帶病堅(jiān)持工作，經(jīng)常還要遭受當(dāng)事人的謾罵、圍攻、誣陷、誹謗，甚至抱腿、撕扯、恐嚇。據(jù)了解，全國(guó)每年都有一定數(shù)量的執(zhí)行干警在執(zhí)行公務(wù)中傷亡，執(zhí)行工作成為了高風(fēng)險(xiǎn)的職業(yè)。
    建國(guó)近六十年來，尤其改革開放以來，國(guó)家實(shí)行了一系列改革，政治和經(jīng)濟(jì)體制的改革為我國(guó)帶來了新的生機(jī)和活力，但司法體制的改革一直滯后，不能適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展的需要。執(zhí)行工作十多年來，從最高法院到地方各級(jí)人民法院，安排部署了無數(shù)次的清理執(zhí)行積案活動(dòng)，基層法院每年都在搞“零點(diǎn)行動(dòng)”，“突擊執(zhí)行”，“專項(xiàng)執(zhí)行”，“重點(diǎn)執(zhí)行”，但執(zhí)行積案卻像滾雪球一樣，越滾越大，全國(guó)法院去年八月份統(tǒng)計(jì)的數(shù)字，總計(jì)執(zhí)行積案達(dá)三百九十多萬件，這一龐大的數(shù)字既影響著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又對(duì)現(xiàn)行司法體制提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，更損害著法律的尊嚴(yán)和人民法院的聲譽(yù)，人民法院執(zhí)行工作正承受著前所未有的壓力。
    為什么執(zhí)行工作經(jīng)過黨政和社會(huì)各界及法院十多年的努力，執(zhí)行難的問題仍沒能得到根本的好轉(zhuǎn)，這不能不叫人深思。十多年來，黨委盡了力，人大盡了力，政府盡了力，人民法院盡了力，可執(zhí)行工作仍是積重難返，不能不說是體制的缺陷和不完善導(dǎo)致的。筆者積十多年執(zhí)行工作的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為現(xiàn)行執(zhí)行體制是制約執(zhí)行工作的根本所在。
    二、目前執(zhí)行體制的弊端
    （一）人民法院搞執(zhí)行威懾力不強(qiáng)，執(zhí)行權(quán)實(shí)施不威嚴(yán)。人民法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)，顧名思義即審和判。審是依據(jù)起訴按照法定程序?qū)徖?，判是審理終結(jié)后，依據(jù)審理查明的事實(shí)和依照法律規(guī)定做出判決。而執(zhí)行，是運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力實(shí)現(xiàn)生效裁判的行為。在刑事審判中，對(duì)刑事犯罪的被告人刑罰的執(zhí)行是由公安機(jī)關(guān)實(shí)施的，而民事和行政審判的執(zhí)行是由人民法院實(shí)施，而人民法院和法官是國(guó)家機(jī)關(guān)中的文職機(jī)關(guān)和文職人員，由文職機(jī)關(guān)和文職人員實(shí)施國(guó)家的強(qiáng)制力，必然形成強(qiáng)制力的威嚴(yán)不夠，威懾作用不強(qiáng)，被執(zhí)行人對(duì)法院執(zhí)行輕視，故意拖延，有意躲避。
    （二）人民法院執(zhí)行手段受局限，缺乏運(yùn)用偵查手段搞執(zhí)行。目前，人民法院對(duì)民事和行政案件的執(zhí)行，局限于運(yùn)用凍結(jié)、劃撥、查封、扣押、拍賣、變賣、搜查等法律措施，這種執(zhí)行僅是對(duì)有財(cái)產(chǎn)或有隱匿財(cái)產(chǎn)的被執(zhí)行人的執(zhí)行措施，就是這種執(zhí)行也是舉步維艱，常常遭遇多方面的干擾，使法院執(zhí)行陷入困境。且現(xiàn)實(shí)中，法院遇到的是大量被執(zhí)行人逃匿、隱藏。被執(zhí)行人下落不明形成積案約占積案總數(shù)的百分之七十以上，這些被執(zhí)行人有的是在判決前就已在外地打工，居無定所，下落不明；有的是在接到判決書后為了躲債，舉家外出，躲進(jìn)其他省市或邊遠(yuǎn)地區(qū)另謀職業(yè)，一去多年不返,有的車輛肇事的當(dāng)事人，干脆就在肇事現(xiàn)場(chǎng)棄車逃跑，再無蹤跡。法院對(duì)這類案件的執(zhí)行常常束手無策，既不能運(yùn)用偵查手段在網(wǎng)上追逃，在全國(guó)發(fā)出協(xié)查通告,更不能直接對(duì)逃避的被執(zhí)行人進(jìn)行偵查取證，以追究其抗判罪的刑事責(zé)任。致使近年來逃避執(zhí)行的現(xiàn)象呈逐年上升趨勢(shì)。而這些案件的申請(qǐng)人,因其案件不能得到執(zhí)行,經(jīng)常到法院哭鬧,上訪,直止中央。
    （三）法院執(zhí)行隊(duì)伍抵御暴力抗法能力差。目前，法院執(zhí)行措施因全是民事的，強(qiáng)制措施有很大局限性，故執(zhí)行手段較為單一，加之法院無制止暴力抗法的裝備和快速反應(yīng)警力，執(zhí)行人員無對(duì)付暴力抗法的刑具，一旦發(fā)生暴力抗法事件，只有靠執(zhí)行人員在現(xiàn)場(chǎng)對(duì)群眾說服教育和請(qǐng)求本院及公安解救，受傷害的幾乎全是執(zhí)行人員。在暴力抗法事件中，執(zhí)行人員常常連自身的人身安全都難以保證，致使經(jīng)常出現(xiàn)執(zhí)行車輛被砸，執(zhí)行卷宗被搶，執(zhí)行人員被打的事件。往往暴力抗法事件平息后，法院在無奈的情況下，只有對(duì)被執(zhí)行財(cái)產(chǎn)和暴力抗法人員妥協(xié)，法律的尊嚴(yán)常常被打折扣。
    （四）執(zhí)行隊(duì)伍不專業(yè)，人員配備不夠。目前執(zhí)行人員在法院內(nèi)部因不斷從崗位上調(diào)整，經(jīng)常會(huì)將具有執(zhí)行能力和積累了豐富經(jīng)驗(yàn)的執(zhí)行人員調(diào)到審判或其他崗位，而新調(diào)入的執(zhí)行人員，短期內(nèi)很難適應(yīng)執(zhí)行工作的需要。致使部分執(zhí)行人員業(yè)務(wù)不熟，經(jīng)驗(yàn)不足，工作效率不高。要搞好執(zhí)行工作，執(zhí)行隊(duì)伍應(yīng)相對(duì)穩(wěn)定，走專業(yè)化道路。另外,執(zhí)行人員配備不夠，數(shù)量不足,各級(jí)法院執(zhí)行人員占的比例太少，形成了大審判，小執(zhí)行的局面。很多法院執(zhí)行人員與審判人員之比僅占四分之一不到，執(zhí)行力量的薄弱也是形成執(zhí)行積案的原因之一。
    三.新的執(zhí)行機(jī)制的建立
    執(zhí)行體制的缺陷和不完善，立法的滯后,經(jīng)費(fèi)的不足,執(zhí)行隊(duì)伍的參差不齊等因素造成了人民法院執(zhí)行難問題長(zhǎng)期不能解決，我國(guó)要從根本上解決這一難題，應(yīng)建立新的執(zhí)行格局。
    （一）成立執(zhí)行警察局，建立新的執(zhí)行體制。把執(zhí)行工作從人民法院的職權(quán)中分離出去，成立專司執(zhí)行的執(zhí)行警察局。目前各級(jí)人民法院雖建立了執(zhí)行局，但執(zhí)行局職責(zé)不明，關(guān)系不順，不能發(fā)揮職能作用。在法院內(nèi)部，執(zhí)行局上有院長(zhǎng)、主管副院長(zhǎng)，下有執(zhí)行庭庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)，如何發(fā)揮管理之責(zé)、指揮之責(zé)?很多執(zhí)行局長(zhǎng)形同虛設(shè)，難以發(fā)揮作用。國(guó)家應(yīng)成立執(zhí)行警察局，專司執(zhí)行工作。執(zhí)行局應(yīng)像公安局交警大隊(duì)的模式建立，執(zhí)行局雖仍在法院序列中，但業(yè)務(wù)完全獨(dú)立，有自己的領(lǐng)導(dǎo)班子，有完整的組織機(jī)構(gòu)，人、財(cái)、物由執(zhí)行局統(tǒng)一支配、管理。法院專司審判，執(zhí)行警察局專司執(zhí)行。
目前，有人建議將執(zhí)行局并歸司法局。筆者認(rèn)為此舉不妥。一是不利于執(zhí)行，如果執(zhí)行工作完全脫離法院，業(yè)務(wù)方面不便于溝通、協(xié)調(diào)，法院審執(zhí)不兼顧，審執(zhí)脫節(jié)，形成新的執(zhí)行難。二是目前執(zhí)行工作不斷發(fā)生暴力抗法事件，此類事件一旦發(fā)生，需要許多人力解救，執(zhí)行局如果并歸司法局，司法局無警力解救，單憑執(zhí)行局人力又不夠，所以，執(zhí)行局不能缺少法院做依托。
    （二）執(zhí)行工作要有單獨(dú)的經(jīng)費(fèi)。執(zhí)行工作沒有單獨(dú)的經(jīng)費(fèi)，工作的開展如無水之舟，國(guó)家和各級(jí)財(cái)政應(yīng)保障其辦案經(jīng)費(fèi)，使工作能正常開展。有了經(jīng)費(fèi)就能解決比如出差辦案，裝備建設(shè)等基本設(shè)備的配置問題。
    （三）配齊必要的執(zhí)行裝備。目前執(zhí)行裝備的落后是制約執(zhí)行工作的因素之一。絕大多數(shù)法院執(zhí)行車輛陳舊，車輛檔次低，修理、更新又無經(jīng)費(fèi)，常常外出辦案時(shí)，車輛發(fā)生故障，造成執(zhí)行案件效率低，有時(shí)傳喚被執(zhí)行人，眼看被執(zhí)行人開著車在跑，法院的車輛卻被遠(yuǎn)遠(yuǎn)的甩在后邊。另外，應(yīng)給執(zhí)行工作配備必要的攝像、照相、通信、網(wǎng)絡(luò)及取證設(shè)備，以便建立完備的檔案資料和證明被執(zhí)行人抗拒執(zhí)行、暴力抗法、妨害執(zhí)行公務(wù)等證據(jù)。
    （四）建立素質(zhì)高強(qiáng)、作風(fēng)優(yōu)良的執(zhí)行隊(duì)伍。優(yōu)良的執(zhí)行隊(duì)伍是完成執(zhí)行工作的重要基礎(chǔ)。目前，執(zhí)行隊(duì)伍人員參差不齊是執(zhí)行隊(duì)伍的弊端所在。應(yīng)建立一支思想作風(fēng)過硬，紀(jì)律嚴(yán)明，清正廉潔，業(yè)務(wù)精通，熟悉法律，年富力強(qiáng)，愛崗敬業(yè)的專業(yè)化執(zhí)行隊(duì)伍，在選拔執(zhí)行人員時(shí)，嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，寧缺毋濫。同時(shí)加強(qiáng)政治素質(zhì)，業(yè)務(wù)技能的培訓(xùn)，執(zhí)行人員個(gè)個(gè)要成為精兵強(qiáng)將，成為克難攻堅(jiān)，特別能戰(zhàn)斗的生力軍。
    （五）提高執(zhí)行人員職級(jí)待遇。執(zhí)行工作是高風(fēng)險(xiǎn)的職業(yè)，經(jīng)常加班加點(diǎn)，工作十分辛苦，國(guó)家應(yīng)提高其職級(jí)待遇。目前，執(zhí)行人員有的工作幾十年，到退休時(shí)仍是科員，有的執(zhí)行人員因年齡較大或從部隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)到法院，司法考試過不了關(guān)，到退休時(shí)仍是書記員，連法官津貼都領(lǐng)不到，嚴(yán)重挫傷了工作的積極性，也傷害了這些同志的感情，所以應(yīng)從職級(jí)待遇上向執(zhí)行人員傾斜。讓執(zhí)行干警享受警察待遇。
    （六）盡快出臺(tái)強(qiáng)制執(zhí)行法。法律是執(zhí)行的保證，目前，我國(guó)執(zhí)行無系統(tǒng)完整的強(qiáng)制執(zhí)行法，許多執(zhí)行問題法律規(guī)定不明確，有缺失，尤其缺乏對(duì)逃避執(zhí)行的懲戒規(guī)定,不利于開展執(zhí)行工作。執(zhí)行工作是長(zhǎng)期的，是關(guān)乎法律尊嚴(yán)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的大事，應(yīng)建立系統(tǒng)的,合乎中國(guó)國(guó)情的強(qiáng)制執(zhí)行法，使執(zhí)行工作在法律的保障下，規(guī)范、有序的進(jìn)行。真正打破執(zhí)行難的枷鎖，使人民法院甩掉背了幾十年的執(zhí)行難包袱。（作者系勉縣人民法院執(zhí)行局長(zhǎng)）