劉松山*

內(nèi)容提要：最高人民法院甚至地方各級人民法院轟轟烈烈地搞司法改革是一項匪夷所思的活動。人民法院在國家機(jī)構(gòu)體系中只能是一個忠實地服從法律的低調(diào)“保守派”，而不可以是一個四面出擊的“改革者”。世界上恐怕沒有哪個國家的法院熱衷于在改革的風(fēng)潮中登臺亮相，以改革者自居，甚至敢于違反議會制定的法律乃至憲法、另搞一套的。中國的人民法院搞司法改革在諸多方面存在著嚴(yán)重問題，特別是可能對人民代表大會制度以及憲法和法律的權(quán)威構(gòu)成損害。有關(guān)方面應(yīng)當(dāng)要求人民法院停止司法改革，并嚴(yán)肅糾正各級法院在司法改革中出現(xiàn)的各種違憲違法行為。

關(guān)鍵詞： 人民法院 司法改革 全國人民代表大會 憲法和法律

現(xiàn)在，從最高人民法院到基層人民法院，都在搞一場浩浩蕩蕩的興師動眾的司法改革。對于司法改革的良好初衷，筆者不予否認(rèn)。但由法院自身搞司法改革是存在諸多嚴(yán)重問題的。不久前，筆者曾經(jīng)以最高法院違憲違法批準(zhǔn)設(shè)立開發(fā)區(qū)法院為由頭，提出了人民法院搞司法改革存在的一些問題。[1]其實，法院搞改革出現(xiàn)的問題，早已為不少人或明或暗地指出。但長時間以來，一些違背憲法和法律的“改革”依舊在我行我素。而特別值得注意的是，最高法院不久前在宣布人民法院第一個五年改革綱要已基本實施結(jié)束的同時，又高調(diào)公布了人民法院的第二個五年改革綱要，推出一系列繼續(xù)進(jìn)行司法改革的頗可疑慮的“重要舉措”?，F(xiàn)在看來，對于人民法院搞改革的問題仍然有進(jìn)一步討論特別是加以嚴(yán)重關(guān)注的必要。

一、“司法改革”的提法是否適當(dāng)，值得認(rèn)真研究

當(dāng)下有一個詞用得很熱，叫“司法”?！八痉w制”、“司法獨立”、“司法改革”的用語不絕于眼耳。人民法院也無可置疑地被稱為“司法機(jī)關(guān)”。但是，我國自1954年憲法到1982年憲法的制定過程中，對人民法院究竟是叫“司法機(jī)關(guān)”還是叫“審判機(jī)關(guān)”都是經(jīng)過慎重考慮的。最后，我國的人民法院是叫“審判機(jī)關(guān)”而不是“司法機(jī)關(guān)”，它行使的職權(quán)叫“審判權(quán)”而不是“司法權(quán)”。[2]我國的人民檢察院叫“檢察機(jī)關(guān)”，也不是“司法機(jī)關(guān)”，它行使的職權(quán)叫“檢察權(quán)”，也不是“司法權(quán)”。人民法院組織法和人民檢察院組織法這兩部關(guān)于人民法院和人民檢察院的組織和職權(quán)的基本法律中，都沒有使用“司法”、“司法機(jī)關(guān)”或者“司法權(quán)”的提法。1995年通過的法官法和檢察官法中也未使用“司法”、“司法機(jī)關(guān)”或者“司法權(quán)”的術(shù)語。

“司法”一詞在法律中的出現(xiàn)始于2000年立法法的制定。這部法律在規(guī)定立法權(quán)限時，使用了“司法制度”一詞，強(qiáng)調(diào)有關(guān)“司法制度”的事項，屬于法律的專屬權(quán)限范圍，不得進(jìn)行授權(quán)立法。但立法法對什么是“司法制度”以及“司法制度”的范圍并未作出進(jìn)一步界定。2001年修改后的法官法和檢察官法在表述兩法的立法目的時，再一次使用了“司法”一詞，即增加規(guī)定，兩法的立法目的之一，是“保障司法公正”。

黨的十五大報告提出：“推進(jìn)司法改革，從制度上保證司法機(jī)關(guān)依法獨立行使審判權(quán)和檢察權(quán)”。[3]根據(jù)這個文件，審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)都屬于“司法機(jī)關(guān)”，“司法改革”包括了對這兩個機(jī)關(guān)的改革。十六大報告提出：“推進(jìn)司法體制改革。……改革司法機(jī)關(guān)的工作機(jī)制和人財物管理體制，逐步實現(xiàn)司法審判和檢察同司法行政事務(wù)相分離?！盵4]這一提法與十五大報告有很大的相似性。據(jù)說不久前，在中央的領(lǐng)導(dǎo)下，中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中央政法委員會經(jīng)過深入調(diào)查研究，提出了《中央關(guān)于司法體制改革和工作機(jī)制改革的初步意見》（以下簡稱《初步意見》），報經(jīng)中共中央批準(zhǔn)，正在自上而下地組織實施。[5]這個文件未曾公開發(fā)布，只是在一些黨的機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)內(nèi)部流轉(zhuǎn)。但從有關(guān)媒體的報道看，根據(jù)中央批準(zhǔn)的這個《初步意見》，在司法改革中，法院所唱的仍是重頭戲，而檢察機(jī)關(guān)甚至司法行政部門也成了司法改革的重要主體。但需要提出的是，有關(guān)“司法機(jī)關(guān)”、“司法改革”、“司法體制”的提法畢竟只是在黨的文件中，而并沒有上升為國家的憲法和法律，特別是最近中央批準(zhǔn)的有關(guān)“司法改革”的《初步意見》，僅僅是黨的一個內(nèi)部文件。

任建新同志1996年在八屆人大四次會議上所作的最高人民法院工作報告中，第一次提出“加強(qiáng)法院改革”的用語。[6]1997年，在八屆全國人大第五次會議上，任建新在所作的最高人民法院工作報告中用的是“審判方式改革”的提法。[7]1999年，肖揚同志在九屆全國人大二次會議上所作的工作報告中提出，“深化法院改革”，“以司法改革為主線，加大法院改革力度”，“法院改革是我國司法改革的重要組成部分”。[8]這是筆者所見最高人民法院工作報告第一次使用“司法改革”的提法。這個提法似乎是受黨的十五大報告的影響。在這次會議上，全國人大會議也第一次提出“司法改革”的概念，要求最高法院“繼續(xù)努力推進(jìn)司法改革”，并在批準(zhǔn)最高人民檢察院工作報告的決議中，要求最高檢察院也“繼續(xù)努力推進(jìn)司法改革”。此后，“司法改革”的提法就在最高法院的工作報告和全國人大的批準(zhǔn)文件中不斷出現(xiàn)了。

但是，“司法機(jī)關(guān)”畢竟不是憲法和法律的用語。沒有“司法機(jī)關(guān)”，又哪里來的“司法改革”？“司法改革”是指哪個機(jī)關(guān)的“改革”呢？是憲法和法律范圍內(nèi)的國家機(jī)關(guān)的“改革”，還是憲法和法律范圍之外的國家機(jī)關(guān)的“改革”呢？

“司法”、“司法機(jī)關(guān)”和“司法改革”都是受了學(xué)術(shù)討論的影響而提出的概念，是否適宜在憲法和法律以及黨和國家機(jī)構(gòu)的文件中加以運用，是需要認(rèn)真研究的。2000年制定的立法法以及2001年修改的法官法和檢察官法中突然加進(jìn)“司法”這一用語，就使這些法律中出現(xiàn)了與憲法和人民法院組織法、人民檢察院組織法明顯不協(xié)調(diào)的規(guī)定。憲法是國家根本大法，法院組織法和檢察院組織法都是全國人民代表大會制定的重要基本法律，它們通篇未提“司法”二字，更未將審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)或者其他機(jī)關(guān)稱為“司法機(jī)關(guān)”。憲法和法律中并沒有“司法機(jī)關(guān)”，那么立法法中規(guī)定的“司法制度”是哪個機(jī)關(guān)或者哪些機(jī)關(guān)的“司法制度”呢？法官法和檢察官法修改中加進(jìn)的“司法”是指哪個機(jī)關(guān)或者哪些機(jī)關(guān)的“司法”呢？值得重視的是，全國人大制定的立法法應(yīng)當(dāng)與憲法以及全國人大制定的其他法律相協(xié)調(diào)，全國人大常委會制定或者修改的法官法和檢察官法，不得違背憲法和有關(guān)法院、檢察院組織的基本法律?！八痉ā倍衷诹⒎ǚ?、法官法和檢察官法中的出現(xiàn)，顯然容易讓人聯(lián)想到國家的政治制度是否發(fā)生了重大變革，即憲法和有關(guān)基本法律中審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)是否發(fā)生了改變，是否可以稱之為“司法機(jī)關(guān)”了？

而需要進(jìn)一步注意的是，在我國人民代表大會制度的體制下，只有行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，在中央還包括國家主席和中央軍事委員會，而沒有也不允許存在什么“司法機(jī)關(guān)”。如果把“司法”這個時髦用語引入法律，那么，是否意味著我們的憲法和法律中真的有所謂“司法機(jī)關(guān)”？如果有，那么這個“司法機(jī)關(guān)”是僅指審判機(jī)關(guān)還是既包括審判機(jī)關(guān)又包括檢察機(jī)關(guān)？甚至還包括其他諸如司法行政管理部門之類的機(jī)關(guān)？如果同時包括這些機(jī)關(guān)，那么，“審判機(jī)關(guān)”和“檢察機(jī)關(guān)”的用語是否必須從憲法和法律中刪去？如果刪去“審判機(jī)關(guān)”和“檢察機(jī)關(guān)”的用語，那么是否意味著中國人民代表大會制度的體制下，實際也是立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和“司法機(jī)關(guān)”在唱戲？是不是我們以后的國家權(quán)力也可以統(tǒng)統(tǒng)簡稱為“立法權(quán)”、“行政權(quán)”和“司法權(quán)”？這和西方的所謂“三權(quán)分立”體制又如何區(qū)別？

所以，筆者以為，所謂“司法”、“司法機(jī)關(guān)”、“司法改革”的時髦稱謂，恐怕不是一些可以隨意使用的法律術(shù)語，對它們的使用是涉及如何理解我國根本政治制度的相當(dāng)重大的問題，我們的憲法和法律，包括國家機(jī)構(gòu)和黨的文件，使用這些術(shù)語都是應(yīng)當(dāng)慎之又慎的。

當(dāng)然，不管“司法改革”的提法存在怎樣的問題，出于揭示問題的需要，本文姑且繼續(xù)借用這個提法。

二、人民法院的“司法改革”要改革的是什么

中國語境中“司法”與國外的“司法”有很大區(qū)別。國外的“司法”常常僅指法院審理案件的活動，但中國的“司法”究竟是什么含義，無論在理論還是實踐中恐怕都沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識?！八痉ā焙x的確切所指不清，很大程度上就使得司法改革的內(nèi)容具有很大的不確定性，并可能導(dǎo)致以下情況的發(fā)生，即：哪一個國家機(jī)關(guān)只要擁有了進(jìn)行所謂“司法改革”的權(quán)力，打上了“司法改革”的旗號，就對在哪些方面搞“改革”，以及采取什么樣的措施搞“改革”，擁有了自我發(fā)揮、自我想象、為我所用的空間。即使一項措施談不上什么改革，它也可以奉之以“改革”的舉措；即使一項措施違背了憲法和法律，它也完全可能置任何外界的批評于不顧，而以“改革”的名義照干不誤。

即使是“司法改革”的提法存在這樣那樣的問題，即使對“司法改革”的理解有含義不清的情況，我們?nèi)匀徽J(rèn)為“司法改革”的含義是可以澄清的。那就是，司法改革應(yīng)當(dāng)僅僅指司法體制的改革而非其他司法方面的改革。

無論在理論和實踐中，人們對“改革”一詞的運用有多么熱衷甚至不適當(dāng)，我們都不能否認(rèn)，所謂“改革”，根本的是要革除從前存在的已不適應(yīng)新形勢、新情況的舊體制，舊制度。改革的實質(zhì)是指體制的改革，凡被訴諸改革的事項，皆為某一領(lǐng)域體制性的重大事項。我們?nèi)粘Ｋf的“改革開放以來”中的“改革”，實際就是指國家經(jīng)濟(jì)、政治、社會管理等重要體制方面的改革，而決非事無巨細(xì)、事無輕重皆為“改革”。這是我們在理論和實踐中對“改革”約定俗成的一種理解和認(rèn)識。十一屆三中全會以來黨和國家的幾乎所有政治文件乃至立法性文件中所提的“改革”，都是指國家某個領(lǐng)域的體制方面的改革。比如經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革、行政管理體制改革、金融體制改革、國務(wù)院的機(jī)構(gòu)改革，等等。在實際工作中，一些部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在日常工作和內(nèi)部文件中，也經(jīng)常將對某一具體工作制度或者工作方法的改進(jìn)和完善自稱為“改革”，但那種“改革”已不是真正意義上的改革了，而是對“改革”這一時髦用語的套用。

如果我們將體制改革以外的各項工作制度的建立和完善，對法律法規(guī)的具體貫徹執(zhí)行，乃至對工作中發(fā)生錯誤的糾正等具體的做法，都稱為“改革”，那么可能帶來的問題是：第一，“改革”的含義有被濫用甚至錯誤使用的傾向，一些重要體制改革的嚴(yán)肅性和慎重性將被沖淡。第二，容易使那些真正急需改革的重要問題，那些改革中的主要矛盾和矛盾的主要方面，被忽視和掩蓋，而那些對具體問題的解決措施卻被不適當(dāng)?shù)卮蛏狭恕案母铩钡钠焯?。第三，容易使一些機(jī)構(gòu)和部門以“改革”的名義掩蓋工作中的失誤和錯誤。比如，一些法院以前沒有依法及時建立起扼制司法腐敗的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，現(xiàn)在剛剛開始建立相關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制度，卻將這些早就應(yīng)當(dāng)完成的工作稱之為“改革”。第四，容易導(dǎo)致人們對以前工作的擴(kuò)大否定，因為“改革”實際意味著對從前的否定，“改革”的范圍越大，就意味著我們對以前的否定越多。如果我們將人民法院的審判工作動輒稱之為“改革”，則在很大程度上意味著我們對以前審判工作的否定占了主導(dǎo)地位，這是值得慎重思考的問題。

所以筆者以為，在司法領(lǐng)域的所謂“改革”，應(yīng)當(dāng)僅指涉及司法體制的重大事項的改革。如果將法院建立和完善各項內(nèi)部工作制度的活動，為正確適用法律而制定的一些具體措施以及對適用法律過程出現(xiàn)各種問題所采取的糾正措施，都視為改革，那么，這是相當(dāng)不嚴(yán)肅的，在客觀上也產(chǎn)生了人民法院以前未能認(rèn)真適用法律而現(xiàn)在卻作過多自我否定的消極影響。

而值得注意的是，上述經(jīng)中央批準(zhǔn)的《關(guān)于司法體制改革和工作機(jī)制改革的初步意見》，也是很明確地將“司法體制改革”和“工作機(jī)制改革”分開表述的。這個表述可以給我們帶來的清晰理解是，“司法改革”僅指司法體制的改革，在司法體制之外人民法院所采取的旨在做好司法工作的具體措施，嚴(yán)格說來不應(yīng)當(dāng)稱為“改革”，如果一定要冠以“改革”之名，也只能姑且稱之為司法機(jī)關(guān)的“工作機(jī)制改革”，而不是“司法改革”本身。

需要進(jìn)一步回答的是，在司法體制改革中，與人民法院相關(guān)的改革有哪些內(nèi)容？筆者以為，與人民法院相關(guān)的司法體制改革，就是審判體制的改革，因為憲法和法律賦予人民法院的職權(quán)就是審判。那么，什么是“體制”呢？根據(jù)《辭?！返慕忉專^體制，是指“國家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位在機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系和管理權(quán)限劃分等方面的體系、制度、方法、形式等的總稱。如政治體制、經(jīng)濟(jì)體制等?！盵9]顯然，審判體制涉及的是國家機(jī)關(guān)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系和管理權(quán)限劃分等方面的體系、制度、方法和形式等，具體說來應(yīng)當(dāng)包括五個方面的內(nèi)容：一是人民法院的產(chǎn)生、組織、職權(quán)；二是人民法院與黨委、人民代表大會、行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)之間的關(guān)系；三是人民法院組織體系內(nèi)部上下級之間的關(guān)系；四是民事的、行政的和刑事的訴訟制度；五是國家的法官制度。而所有這些體制性問題都是憲法和法律早已作出明確規(guī)定的，即使憲法和法律沒有作出明確規(guī)定的事項，根據(jù)憲法和立法法的規(guī)定，也純屬全國人大及其常委會的專屬立法權(quán)限范圍，人民法院沒有任何權(quán)力在這些方面搞改革。也就是說，在涉及審判體制的司法改革中，人民法院沒有什么可以自作主張、自己推行改革的余地。如果人民法院對這些重大的體制問題一定要搞改革，那只有兩種可能：一是“改革”憲法和法律已有的規(guī)定；二是對憲法和法律沒有規(guī)定但只能由全國人大及其常委會制定法律的事項擅自作出規(guī)定。而這兩種情況都是對最高立法機(jī)關(guān)權(quán)力的侵犯。

三、全國人大不適宜批準(zhǔn)最高法院進(jìn)行司法改革

人民法院為什么熱衷于搞司法改革，甚至敢于出臺一些公然違背憲法和法律的司法改革措施？關(guān)鍵原因之一，恐怕是有全國人民代表大會的批準(zhǔn)這個尚方寶劍。

已有的文獻(xiàn)資料表明，最高法院第一次在全國人民代表大會會議上公開表明法院要搞改革的意見，始于任建新同志在1996年八屆人大四次會議上所作的最高人民法院工作報告。根據(jù)他在這個報告中的總結(jié)，一年來全國法院工作的成績之一，就是“大力推行民事、經(jīng)濟(jì)審判方式改革”。在總結(jié)成績后，他提出，“九五”期間人民法院的主要工作任務(wù)之一，就是“堅持法院的自身改革。根據(jù)憲法和法律的原則，把法院體制、法官制度、審判方式等項改革引向深入”。[10]對于這個報告，包括其中所表明的法院改革的成績和進(jìn)一步推進(jìn)改革的設(shè)想，全國人大會議的一攬子批準(zhǔn)是：“第八屆全國人民代表大會第四次會議批準(zhǔn)任建新院長作的《最高人民法院工作報告》。”[11]這意味著全國人大對最高法院已經(jīng)并即將進(jìn)行的法院改革給予了充分首肯。

1997年，在八屆全國人大第五次會議上，任建新同志在所作的最高人民法院工作報告中不僅將過去一年“全面推進(jìn)審判方式改革”作為法院工作的重要成績予以總結(jié)，而且再次提出本年度的重要任務(wù)之一是，“要以推進(jìn)刑事審判方式改革為重點，繼續(xù)全面推進(jìn)民事、經(jīng)濟(jì)、海事、行政審判方式的改革和完善?！盵12]對于這個報告，八屆全國人大五次會議同樣進(jìn)行了一攬子批準(zhǔn)：“第八屆全國人民代表大會第五次會議批準(zhǔn)任建新院長作的《最高人民法院工作報告》。”[13]這表明，全國人大對最高法院所從事的改革再次給予充分首肯。

1999年的九屆全國人大第二次會議，一改已往對最高法院工作報告一言以批準(zhǔn)的做法，在其關(guān)于最高法院工作報告的決議中，增加了敘述性和觀點性的內(nèi)容。對于肖揚同志在這次會議上所作的最高法院工作報告（當(dāng)然，司法改革是無疑其中的重要內(nèi)容），全國人大的批準(zhǔn)決議明確要求：最高人民法院“要繼續(xù)努力推進(jìn)司法改革，完善審判工作的各項制度，發(fā)揮人民法院在依法治國、建設(shè)社會主義法治國家中的重要作用。”[14]這是全國人大會議第一次在公開的文件中明確支持并要求最高法院進(jìn)行司法改革的。而特別值得注意的是，全國人大會議在這個決議中居然要求最高法院完善“審判工作的各項制度”。這個問題太大了。審判工作的各項制度是國家機(jī)構(gòu)的組織和職權(quán)的范疇，是訴訟制度的十分重要的內(nèi)容，根據(jù)憲法的規(guī)定，它只能由全國人大及其常委會制定法律。而一年后也是同一屆的全國人大會議通過的立法法，則明確將國家機(jī)構(gòu)的組織和職權(quán)以及訴訟制度，列為全國人大及其常委會的專屬立法權(quán)限，全國人大怎么會可以放手讓最高法院去改革和完善這些重要的制度呢？

不僅如此，請看此后歷年全國人大會議對最高法院搞司法改革的批準(zhǔn)與支持：2000年，九屆全國人大三次會議在批準(zhǔn)最高法院工作報告的決議中提出：“會議認(rèn)為，1999年，最高人民法院積極貫徹第九屆全國人民代表大會第二次會議精神和對審判工作的要求，認(rèn)真履行審判職能，加大了司法改革和執(zhí)行力度，各項工作取得了新的進(jìn)展”，并要求，最高法院“繼續(xù)推進(jìn)司法改革……，努力開創(chuàng)審判工作的新局面?！盵15]2001年，九屆全國人大四次會議對最高法院工作報告的決議，要求在新一年里，最高人民法院要“深入推進(jìn)法院改革，提高司法效率，保證司法公正，維護(hù)社會穩(wěn)定”。[16]2002年，九屆全國人大五次會議在決議中，要求最高人民法院“深化法院改革，改進(jìn)作風(fēng)，提高效率，自覺接受人民群眾的監(jiān)督，努力提高隊伍素質(zhì)，切實加強(qiáng)廉政建設(shè)，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和社會穩(wěn)定提供有力的司法保障?！盵17]2004年，十屆全國人大二次會議在決議中，要求最高法院“按照中央確定的司法體制改革的目標(biāo)和部署，深化法院改革，完善審判和執(zhí)行工作機(jī)制。”[18]2005年，肖揚同志在工作報告中總結(jié)過去一年的工作成績時說，最高法院“加強(qiáng)對法院改革工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善中國特色的審判制度”，而做好2005年人民法院工作的要點之一是，“積極穩(wěn)妥地推進(jìn)司法體制改革，維護(hù)司法公正。根據(jù)中央關(guān)于司法體制改革的總體部署和要求，最高人民法院將頒布和實施《人民法院第二個五年改革綱要》”。[19]有意思的是，在對這個報告所作出的批準(zhǔn)決議中，十屆全國人大三次會議所用的表述是：“會議要求最高人民法院切實履行憲法和法律賦予的職責(zé)，進(jìn)一步做好審判工作，維護(hù)司法公正，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會全面發(fā)展和構(gòu)建和諧社會做出新的貢獻(xiàn)。”[20]在這個批準(zhǔn)文件中并沒有直接提及“司法改革”或者“法院改革”，但我們?nèi)匀粦?yīng)當(dāng)認(rèn)為它對司法改革是充分肯定的。當(dāng)然，最高人民法院如果搞司法改革，就是與“切實履行憲法和法律賦予的職責(zé)，進(jìn)一步做好審判工作”的要求相違背的。對此，下文將繼續(xù)述及。這里提出的是，全國人大是否適宜批準(zhǔn)最高法院搞司法改革，是很值得疑問的。因為：

1、司法改革應(yīng)當(dāng)在全國人大及其常委會而非最高法院的主導(dǎo)下進(jìn)行

對于全國人大批準(zhǔn)最高法院進(jìn)行司法改革的做法，我們必須留有一個重要的假設(shè)，即全國人大不可能希望甚至放任最高法院違背憲法和法律搞司法改革，或者說全國人大批準(zhǔn)其搞司法改革存在一個前提性的初衷，即最高法院必須在遵守憲法和法律的前提下推進(jìn)司法改革。但這個假設(shè)本身就是一個悖論，因為如前所述，涉及法院司法體制改革的事項都是全國人大及其常委會的專屬立法權(quán)限，司法改革的各類事項都應(yīng)當(dāng)也只能由全國人大及其常委會決定，在全國人大及其常委會的主導(dǎo)下進(jìn)行。而批準(zhǔn)最高法院進(jìn)行司法改革，帶來的重大嫌疑是：全國人民代表大會自動放棄自己或者它的常務(wù)委員會的重大職權(quán)，或者不履行自己依據(jù)憲法和法律必須行使的職權(quán)，或者剝奪它的常務(wù)委員會依據(jù)憲法和法律必須行使的職權(quán)，而把這個重大權(quán)力交給最高人民法院行使。這不符合憲法的原則和精神。

2、批準(zhǔn)最高法院進(jìn)行司法改革，不符合憲法和法律關(guān)于人民法院職權(quán)的規(guī)定

憲法第126條規(guī)定，人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。根據(jù)這個規(guī)定，人民法院工作的一切出發(fā)點和歸屬，都是依照法律的規(guī)定從實體和程序兩個方面獨立行使審判權(quán)，它絕對沒有任何對法院體制和訴訟制度等事項進(jìn)行改革的權(quán)力。人民法院組織法第3條的規(guī)定也表明，法院的根本任務(wù)是審理案件，并用它的全部活動教育公民忠于祖國，自覺地遵守憲法和法律，而沒有可以搞司法改革的余地。在與人民法院的關(guān)系方面，全國人民代表大會的全部職責(zé)，就是為人民法院的各項審判活動制定規(guī)則，以規(guī)范審判權(quán)力的行使，并監(jiān)督最高人民法院是否不折不扣地履行了憲法和人民法院組織法等法律有關(guān)人民法院任務(wù)的規(guī)定，而不是賦予最高法院獨立搞司法改革的職權(quán)。司法改革是為審判活動確定組織、職權(quán)和程序，制定審判依據(jù)的活動，而決不是審判活動本身。全國人民代表大會批準(zhǔn)最高法院搞司法改革，是在憲法和法律確定的法院任務(wù)之外賦予了法院一項重要的具有立法和行政管理性質(zhì)的權(quán)力，這是不符合憲法和法律規(guī)定的。

3、批準(zhǔn)最高法院進(jìn)行司法改革，不符合憲法和法律有關(guān)授權(quán)立法的規(guī)定

根據(jù)憲法第62條、第67條的規(guī)定，特別是立法法第8條、第9條的規(guī)定，人民法院的組織和職權(quán)以及國家訴訟制度的事項只能制定法律，任何一級人民法院包括最高人民法院都不得染指。專屬立法權(quán)是人民代表大會制度的核心內(nèi)容之一，也是人民代表大會制度得以貫徹實施的一條底線。這是我國憲法和立法法等法律的核心精神之一。

有的觀點也許會提出，全國人大批準(zhǔn)最高法院進(jìn)行司法改革是否屬于一種授權(quán)行為呢？不是，也決不能是。根據(jù)立法法的規(guī)定，全國人大及其常委會對其專屬立法權(quán)限的事項，只能有條件地授權(quán)國務(wù)院制定有關(guān)行政法規(guī)，而不能授權(quán)最高法院去制定什么改革措施。即使是授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)，立法法也作出了嚴(yán)格的限制，即有關(guān)犯罪與刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，以及司法制度等事項是不得授權(quán)的，而且授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的和范圍，授權(quán)機(jī)關(guān)不得將該項權(quán)力再授予其他機(jī)關(guān)。

但是，全國人大批準(zhǔn)最高法院進(jìn)行司法改革的行為，實際上又只能被理解為一種授權(quán)行為。但這種授權(quán)行為又是萬萬不可以的。因為：一方面，根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，最高法院僅僅是也只能是國家的審判機(jī)關(guān)，它沒有立法的職權(quán)，也不需要行使立法的職權(quán)，而全國人大授權(quán)最高法院搞司法改革，就意味著它授予最高法院對有關(guān)司法改革的事項制定規(guī)則的權(quán)力，這不符合憲法和法律的規(guī)定。另一方面，最高法院在運用法律處理具體案件中，需要進(jìn)行法律解釋，但它所作出的法律解釋，也只能限于具體應(yīng)用法律的解釋，而不能進(jìn)行帶有立法性質(zhì)的解釋。而全國人大授權(quán)最高法院進(jìn)行司法改革，就意味著最高法院可以在法律解釋之外，或者以法律解釋的名義，對有關(guān)司法改革的事項制定規(guī)則，從而行使實際的立法權(quán)力，這是完全不符合憲法和法律規(guī)定的。

值得注意的是，幾年來全國人大對最高法院司法改革的批準(zhǔn)文件，不僅可以被理解為一種地地道道的授權(quán)立法行為，甚至可以被理解為一種授權(quán)最高法院組建各種法院體系、改變法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職權(quán)的行為，而更值得高度重視的是，在全國人大歷次對最高法院司法改革的批準(zhǔn)文件中，竟然沒有一句對司法改革的范圍和依據(jù)作出限制的要求，這種情況極有可能導(dǎo)致兩種錯誤傾向：一是最高法院可以憑自己的主觀判斷任意推行各種司法改革，甚至可以違背憲法和法律的規(guī)定搞司法改革；二是最高法院不僅可以自己搞司法改革，而且可以授權(quán)各下級人民法院大規(guī)模地搞司法改革。現(xiàn)在，司法改革已呈脫僵的野馬之勢，在各級人民法院中遍地開花，實踐中怪招迭出、違憲違法的司法改革已時有發(fā)生。

4、批準(zhǔn)最高法院進(jìn)行司法改革，不符合憲法第62條第十五項的規(guī)定

根據(jù)憲法第62條的規(guī)定，全國人大行使職權(quán)也必須以憲法的規(guī)定為依據(jù)。但憲法第62條關(guān)于全國人大職權(quán)的前十四項規(guī)定中，沒有任何可供全國人大作出批準(zhǔn)最高法院搞司法改革決議的明確的或者可以理解為具有隱含意義的依據(jù)。那么，這一批準(zhǔn)行為唯一可以尋找的憲法依據(jù)只能是憲法第62條第十五項的規(guī)定了，即全國人大是依據(jù)“應(yīng)當(dāng)由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的其他職權(quán)”這一項的規(guī)定，作出批準(zhǔn)司法改革的決議的。但是，如果以這一項的規(guī)定為依據(jù)，恰恰說明全國人大的批準(zhǔn)決議不符合該項規(guī)定，有最高權(quán)力機(jī)關(guān)違憲的嫌疑。

在理論和實踐中經(jīng)常提出的一個問題是，全國人民代表大會會不會違背憲法？當(dāng)初制定和修改現(xiàn)行憲法的時候，有一個重要的假設(shè)，就是作為最高權(quán)力的全國人大不會違憲，因為如果認(rèn)為全國人大也會違憲的話，那就等于不相信全體人民，就陷入了不可知論了。而憲法第62條第十五項在表述全國人大行使權(quán)力的兜底條款時，所刻意運用的表述方式是“應(yīng)當(dāng)”由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的其他職權(quán)，而不是全國人民代表大會“認(rèn)為應(yīng)當(dāng)”由它行使的職權(quán)，以“應(yīng)當(dāng)”二字代替“認(rèn)為應(yīng)當(dāng)”，表明全國人大行使其他職權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是客觀的而非全國人大主觀確定的，這就可以證明全國人大不存在違憲的問題。但全國人大批準(zhǔn)最高法院搞司法改革的行為表明，憲法的這個條款并不能表明全國人大實際上不會違憲。

5、批準(zhǔn)最高法院進(jìn)行司法改革，將使全國人大及其常委會陷于十分被動的境地

第一，全國人大放棄應(yīng)當(dāng)由自己主導(dǎo)行使的權(quán)力，而批準(zhǔn)最高法院進(jìn)行司法改革，客觀上導(dǎo)致了全國人大及其常委會的大權(quán)旁落。

第二，最高法院乃至一些地方法院可能以全國人大的批準(zhǔn)文件為尚方寶劍，出臺各類改革措施，甚至可能以司法改革為名，不執(zhí)行憲法和法律的已有規(guī)定，自己另搞一套。

第三，人民法院有可能以司法改革為名，“順手牽羊”，巧妙地將應(yīng)當(dāng)屬于全國人大及其常委會的重要權(quán)力據(jù)為已有，進(jìn)而達(dá)到擴(kuò)大部門權(quán)力和影響，實現(xiàn)部門利益的目的。

第四，對于最高法院以及各下級法院在司法改革中所采取的違憲違法措施，全國人大難以實施有效監(jiān)督。因為：一方面，即使最高法院在司法改革中發(fā)生了違憲違法的行為，它也可以理直氣壯地說，司法改革是全國人大批準(zhǔn)的，全國人大沒有要求司法改革必須遵守憲法和法律的規(guī)定，使得全國人大難以追究最高法院的有關(guān)責(zé)任，而全國人大常委會同樣難以追究其責(zé)任了。另一方面，全國人大的批準(zhǔn)文件明確地將司法改革的權(quán)力授予最高法院，但實際上，最高法院又轉(zhuǎn)而將司法改革的權(quán)力授予各下級法院，在此情況下，即使勉強(qiáng)說全國人大尚能對最高法院的司法改革實施監(jiān)督的話，那么對各下級法院在改革中所采取的混亂和違憲違法行為，全國人大的監(jiān)督則完全是鞭長莫及了。

上述情況表明，全國人大批準(zhǔn)最高法院進(jìn)行司法改革，幾乎必然導(dǎo)致法院無視全國人大及其常委會的權(quán)威所在。所以，實踐中就出現(xiàn)了最高法院批準(zhǔn)設(shè)立開發(fā)區(qū)人民法院、最高法院乃至一級地方法院都敢于制定訴訟制度的情形。由此下去，我國的人民代表大會制度就會在人民法院這方面打開一個可怕的缺口，人民代表大會就完全有控制不了人民法院、人民法院將有架空人民代表大會特別是全國人大及其常委會的危險?？梢哉f，這種情況絕不是作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的全國人民代表大會所希望的，也決不是現(xiàn)行憲法和法律的本意。但是，全國人大一旦在法院的組織體制、職權(quán)行使和立法權(quán)限這樣的重大問題上，對最高法院網(wǎng)開一面，這個嚴(yán)重后果就必將成為現(xiàn)實。情況已經(jīng)充分表明，在司法改革這個重大的政治問題和法律問題上，全國人大在最高法院面前已經(jīng)相當(dāng)被動了。

四、人民法院可以依據(jù)“憲法和法律規(guī)定的原則”搞司法改革嗎

任何國家機(jī)關(guān)行使權(quán)力都必須尋找它的依據(jù)。人民法院搞司法改革也必須找它的依據(jù)。那么，司法改革的依據(jù)是什么呢？從人民法院一方面看，司法改革的依據(jù)有三個層面：

一是黨的文件方面的依據(jù)。對此，《人民法院五年改革綱要》提出：“人民法院改革，要以鄧小平理論為指導(dǎo)，以黨的十五大提出的依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的基本方略和推進(jìn)司法改革的要求為依據(jù)”。[21]但值得注意的是，黨的十五大、十六大報告雖然提出要推進(jìn)司法改革，卻沒有提出要讓司法機(jī)關(guān)自身來推進(jìn)司法改革，[22]因此，最高法院將黨的文件要求推進(jìn)司法改革等同于黨的文件要求最高法院推進(jìn)司法改革，是難以站得住腳的。

現(xiàn)在的問題是，人民法院搞司法改革有一個重要的理由，叫做“根據(jù)中央關(guān)于司法體制改革的總體部署和要求”。[23]而不久前，中央批準(zhǔn)的關(guān)于司法體制改革的《初步意見》就直接成為法院搞改革的依據(jù)。但這同樣存在一些值得認(rèn)真研究的問題。那就是：中央究竟部署和要求了什么？賦予了人民法院什么樣的改革權(quán)力？中央是否允許人民法院在憲法和法律沒有修改之前就不執(zhí)行憲法和法律的規(guī)定而自己另搞一套？中央批準(zhǔn)搞司法改革的意見為什么叫“初步意見”，“初步意見”是否就是不成熟因而不宜公開的意見？不成熟因而不宜公開的意見是否可以成為法院搞司法改革的依據(jù)？司法體制改革本質(zhì)上是一個重大的立法問題，中央的部署和批準(zhǔn)人民法院搞司法改革的《初步意見》，嚴(yán)格說來是比普通立法還要重大的問題，為什么沒有公開發(fā)布？筆者以為，不管怎么樣，人民法院既然可以公開表明它所從事的司法改革，是以中央的部署和批準(zhǔn)為依據(jù)的，那么人們就有理由提出，中央究竟部署了什么？中央部署和批準(zhǔn)法院搞改革的文件不能公開，為什么法院依據(jù)部署和批準(zhǔn)的文件作出的“改革”卻可以大張旗鼓地公開？實際上，中央也應(yīng)當(dāng)公開它的部署和批準(zhǔn)意見，因為如果中央不公開它部署和批準(zhǔn)了法院什么樣的改革權(quán)力，人們就無法判斷法院是否認(rèn)真執(zhí)行了中央的部署和要求，而且在社會上就會產(chǎn)生一種錯覺，認(rèn)為法院違憲違法所進(jìn)行的各項“改革”，都是中央部署和批準(zhǔn)的，這實際是把法院違法憲違法搞改革的責(zé)任推給了中央。

二是上述全國人大的批準(zhǔn)決議。但如前所述，全國人大批準(zhǔn)最高法院推進(jìn)司法改革的決議本身就是不符合憲法和法律的，因此不適宜成為司法改革的依據(jù)。

三是憲法和法律層面的依據(jù)。這里需要著重討論的就是這個層面的依據(jù)問題。

前文已述，全國人大在歷次批準(zhǔn)文件中，沒有對最高法院搞司法改革提出任何限制性要求。中央的部署和文件是否對法院搞司法改革提出約束性要求，由于文件沒有公開，社會不得而知。對司法改革的約束性要求還是最高法院自已提出的。任建新同志1996年在八屆全國人大四次會議上所作最高人民法院工作報告中提出，人民法院要“根據(jù)憲法和法律的原則，把法院體制、法官制度、審判方式等項改革引向深入”。[24]根據(jù)他的這一提法，人民法院的改革要“根據(jù)憲法和法律的原則”。2000年，肖揚同志在九屆全國人大三次會議上所作最高法院工作報告中，總結(jié)一年來的工作成績時提出，一年來，最高人民法院“根據(jù)憲法和法律規(guī)定的原則，制定了《人民法院五年改革綱要》，明確了人民法院今后幾年改革的指導(dǎo)思想、基本任務(wù)和奮斗目標(biāo)，努力建立公正、廉潔、高效、運行良好的審判工作機(jī)制?！盵25]這說明，最高法院已經(jīng)在“根據(jù)憲法和法律規(guī)定的原則”進(jìn)行司法改革了。1999年最高法院發(fā)布的《人民法院五年改革綱要》提出：“人民法院改革的總體目標(biāo)是：……依據(jù)憲法和法律規(guī)定的基本原則，健全人民法院的組織體系；進(jìn)一步完善獨立、公正、高效、廉潔，運行良好的審判工作機(jī)制；在科學(xué)的法官管理制度下，造就一支高素質(zhì)的法官隊伍；建立保障人民法院充分履行審判職能的經(jīng)費管理體制；真正建立起具有中國特色的社會主義司法制度?！盵26]這個文件表明，以最高法院為代表的各級人民法院，正在“依據(jù)憲法和法律規(guī)定的基本原則”，雄心勃勃地推進(jìn)司法改革，以期“真正建立起具有中國特色的社會主義司法制度”。2002年，肖揚同志在九屆全國人大五次會議上作最高法院工作報告時提出：“法院改革是司法改革的重要組成部分，要在憲法和法律規(guī)定的原則范圍內(nèi)，按照審判工作規(guī)律，穩(wěn)步推進(jìn)。”[27]

值得注意的是，在上述幾個文件中，最高法院對司法改革的法律依據(jù)表述，分別使用的是“依據(jù)憲法和法律的原則”、“根據(jù)憲法和法律規(guī)定的原則”、“依據(jù)憲法和法律規(guī)定的基本原則”和“在憲法和法律規(guī)定的原則范圍內(nèi)”幾個不同的意義含混不清的提法。這幾個不同的提法看似相似，但所包含的內(nèi)容卻可能大相徑庭。其中，“根據(jù)憲法和法律的原則”既包括根據(jù)憲法，也包括根據(jù)憲法的原則；既包括根據(jù)憲法的原則，也包括根據(jù)法律的原則；既包括根據(jù)憲法和法律明文規(guī)定的原則，也包括根據(jù)憲法和法律沒有明文規(guī)定卻體現(xiàn)憲法和法律精神的原則?！案鶕?jù)憲法和法律規(guī)定的原則”既包括根據(jù)憲法，也包括根據(jù)憲法規(guī)定的原則；既包括根據(jù)憲法規(guī)定的原則，也包括根據(jù)法律規(guī)定的原則；既包括根據(jù)憲法和法律在總綱或者總則中專門規(guī)定的憲法原則和法律原則，也包括根據(jù)憲法和法律中一些具體條文的規(guī)定所體現(xiàn)的原則；既包括根據(jù)憲法和法律規(guī)定的基本原則，也包括根據(jù)憲法和法律規(guī)定的非基本原則。而所謂原則或者基本原則本身就是十分宏大、抽象、難以把握的東西，最高法院以如此繁復(fù)、含混、前后不一致的憲法和法律的原則為依據(jù)，不僅自身而且?guī)痈骷壢嗣穹ㄔ喝ネ菩兴痉ǜ母?，司法改革哪里還能夠有統(tǒng)一和確定的準(zhǔn)繩呢？哪里還能夠切實地維護(hù)國家法制統(tǒng)一和人民代表大會制度這一根本政治制度呢？這里提出幾個十分嚴(yán)肅的問題：

1、人民法院有權(quán)依據(jù)憲法或者憲法的規(guī)定搞司法改革嗎

一方面，憲法和法律明確規(guī)定，人民法院的職責(zé)和任務(wù)是依照法律規(guī)定而非憲法行使審判權(quán)，通過適用法律而非憲法來處理具體案件。人民法院連依據(jù)憲法處理案件的權(quán)力都沒有，又哪里有權(quán)依據(jù)憲法搞司法改革呢？另一方面，憲法有關(guān)人民法院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)的規(guī)定，是指人民法院審判權(quán)的取得來源于憲法，人民法院的組織體制必須遵循憲法的規(guī)定，人民法院審判權(quán)的行使必須遵循憲法確定的原則，而不是說人民法院可以根據(jù)憲法有關(guān)人民法院事項的規(guī)定，去自己主動創(chuàng)制規(guī)則，自我授予權(quán)力，甚至可以主動地去理解和執(zhí)行憲法的其他規(guī)定。否則，人民法院就完全可以依據(jù)憲法審理具體案件了。這兩種情況表明，人民法院說自己搞司法改革是依據(jù)憲法或者憲法的規(guī)定，本身就是違背憲法規(guī)定的。

2、人民法院有權(quán)依據(jù)憲法的原則或者憲法規(guī)定的原則或者基本原則搞司法改革嗎

憲法的原則或者基本原則是什么？憲法規(guī)定的原則或者基本原則又是什么？這是相當(dāng)重大和復(fù)雜的問題。憲法的原則或者基本原則常常不是由憲法條文明確規(guī)定的，是超出憲法已有規(guī)定之上的體現(xiàn)憲法精神的那些原則或者基本原則。誰才有權(quán)對憲法的原則或者基本原則作出理解和界定呢？大概只有全國人民代表大會和它的常務(wù)委員會。最高法院乃至基層人民法院怎么可以擅自對憲法的原則或者基本原則作出理解界定，并據(jù)此推行司法改革呢？

憲法規(guī)定的原則或者基本原則，是憲法序言或者條文沒有明確規(guī)定，但體現(xiàn)在憲法序言或者條文的規(guī)定中的那些原則或者基本原則，是憲法條文隱含的可以抽象出來的精神。對憲法規(guī)定的原則或者基本原則的理解和界定，實際就是憲法解釋的問題或者是依據(jù)憲法的規(guī)定進(jìn)行立法的問題。根據(jù)憲法的規(guī)定，解釋憲法的權(quán)力至少要全國人大常委會才能行使。實踐中，誰才有權(quán)依據(jù)憲法規(guī)定的原則行事呢？迄今為止，全國人大及其常委會幾乎沒有對憲法規(guī)定的原則作出具體解釋的先例，而在立法方面，筆者所發(fā)現(xiàn)的只有1986年六屆全國人大第五次會議通過的關(guān)于《村民委員會組織法（草案）》的決定，授權(quán)全國人大常委會對憲法規(guī)定的原則作出理解，并據(jù)此作出自己的判斷。這個決定規(guī)定：“第六屆全國人民代表大會第五次會議原則通過《中華人民共和國村民委員會組織法（草案）》，并授權(quán)全國人民代表大會常務(wù)委員會根據(jù)憲法規(guī)定的原則，參照大會審議中代表提出的意見，進(jìn)一步調(diào)查研究，總結(jié)經(jīng)驗，審議修改后頒布試行?！边@是授權(quán)全國人大常委會對憲法有關(guān)農(nóng)村基層直接民主規(guī)定的原則作出理解，并將這一理解運用于對村民委員會組織法的立法中。在這個案例中，“根據(jù)憲法規(guī)定的原則”去行事的權(quán)力，是由全國人民代表大會授權(quán)，并由全國人大常委會行使的，可見是相當(dāng)重大的問題。人民法院連根據(jù)憲法的規(guī)定處理案件的權(quán)力都沒有，又怎么有權(quán)擅自對憲法規(guī)定的原則或者基本原則作出界定并據(jù)此進(jìn)行什么司法改革呢？

3、人民法院有權(quán)依據(jù)法律的原則或者基本原則搞司法改革嗎

法律的原則或者基本原則又是什么？誰才能依據(jù)法律的原則或者基本原則辦事？這同樣是十分重大復(fù)雜的問題。

法律的原則或者基本原則有時是由法律作出明確規(guī)定，有時不是由法律予以明確規(guī)定的。實踐中，依據(jù)法律的原則或者基本原則行使權(quán)力的主體和事項，常常是由憲法和法律予以明確規(guī)定，并且受到嚴(yán)格限制的。憲法第67條規(guī)定，全國人大常委會在全國人民代表大會閉會期間可以對它制定的法律進(jìn)行修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。立法法第66條規(guī)定，民族自治地方的自治條例和單行條例，可以對法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定，但不得違背法律和行政法規(guī)的基本原則。1985年，六屆全國人大三次會議授權(quán)國務(wù)院“必要時可以根據(jù)憲法，在同有關(guān)法律和全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的有關(guān)決定的基本原則不相抵觸的前提下”，在經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放方面制定暫行的規(guī)定或者條例，頒布實施。全國人大及其常委會在授權(quán)深圳、廈門等經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市的人大及其常委會制定地方性法規(guī)時，都規(guī)定，這些市的人大及其常委會根據(jù)具體情況和實際需要，“遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則”，制定法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)實施。憲法、法律和全國人大及其常委會的有關(guān)決定表明，根據(jù)“法律的基本原則”行使權(quán)力的主要是在立法領(lǐng)域而非其他領(lǐng)域，由于“法律的基本原則”是法律的核心精神，任何下位階的立法活動都不得與法律的基本原則相抵觸。這是維護(hù)國家法制統(tǒng)一的需要。而實際上，也正由于法律的基本原則涉及法律的核心精神，又具有宏觀、抽象和不易準(zhǔn)確把握的特點，不是任何一級國家機(jī)關(guān)都可以隨意地對法律的基本原則作出權(quán)威理解，并依據(jù)自己對法律的基本原則的理解作出權(quán)威決定的，所以，全國人大及其常委會在立法中對涉及法律基本原則的規(guī)定中，總是十分慎重的。根據(jù)憲法第89條的規(guī)定，連國務(wù)院都無權(quán)根據(jù)法律的基本原則規(guī)定行政措施，發(fā)布行政決定和命令。如此看來，最高人民法院乃至基層人民法院哪里有權(quán)隨意對法律的基本原則進(jìn)行界定并據(jù)此推行什么司法改革呢？憲法明確規(guī)定，人民法院的職責(zé)是依照“法律規(guī)定”行使審判權(quán)，而不是依照“法律的原則”或者“法律的基本原則”行使審判權(quán)，因為法律的原則或者基本原則常常不是由具體的法律規(guī)定體現(xiàn)出來的，因此，人民法院依據(jù)法律原則或者基本原則搞司法改革，是完全不符合憲法規(guī)定的。

4、人民法院有權(quán)依據(jù)法律規(guī)定的原則或者法律規(guī)定的基本原則搞司法改革嗎

“法律規(guī)定的原則或者基本原則”比“法律的基本原則”看似具體化，但要對這一用語作出準(zhǔn)確的理解同樣存在巨大的困難。法律規(guī)定的原則或者基本原則，既包括一部法律以專門的條文規(guī)定的該法律的原則或者基本原則，也包括法律中某個具體規(guī)定所包含的原則或者基本原則；既包括法律中某個具體規(guī)定所明確體現(xiàn)的原則或者基本原則，也包括該具體規(guī)定沒有明確體現(xiàn)但可以推理出來的原則或者基本原則。實踐中，有權(quán)對法律規(guī)定的原則或者基本原則作出權(quán)威理解或者解釋的，通常也是全國人大常委會，而不是其他國家機(jī)關(guān)。全國人大常委會依據(jù)一些基本法律制定的法律，以及對一些法律條文作出的立法解釋，都包含了對法律規(guī)定的原則或者基本原則的理解和運用。

那么，人民法院是否有權(quán)對法律規(guī)定的原則或者基本原則作出理解和運用呢？這是相當(dāng)復(fù)雜的問題。根據(jù)憲法的規(guī)定，人民法院的職責(zé)是“依照法律規(guī)定”行使審判權(quán)，而不是“依照法律規(guī)定的原則或者基本原則”行使審判權(quán)。“法律規(guī)定的原則或者基本原則”常常是“法律規(guī)定”之外的東西，而非一項具體的法律規(guī)定所明確賦予的含義和內(nèi)容，對這種原則或者基本原則的理解，涉及法律規(guī)定含義的抽象、升華、轉(zhuǎn)換或者變遷等問題，完全是立法解釋的范疇，應(yīng)當(dāng)由全國人大常委會來行使這一權(quán)力。所以，人民法院無權(quán)依照法律規(guī)定的原則或者基本原則行使審判權(quán)，當(dāng)然就更無權(quán)據(jù)此搞什么司法改革了。

五、司法改革需要人民法院搞“試點”、“探索”和“積累經(jīng)驗”嗎

現(xiàn)在，有一種相當(dāng)奇怪卻幾乎沒有引起懷疑的做法，就是人民法院以試點、探索和積累經(jīng)驗的方式搞各種司法改革。

全國人大為什么要批準(zhǔn)最高法院搞司法改革？難道這個由近三千名各界精英組成的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)中沒有人知道司法改革這一重大事項應(yīng)當(dāng)屬于全國人大及其常委會而非最高法院的職權(quán)范圍嗎？肯定不是。全國人大之所以批準(zhǔn)最高法院搞司法改革，也許是認(rèn)為全國人大及其常委會沒有精力和時間處理有關(guān)司法改革的具體事項，也許是認(rèn)為司法改革的事項專業(yè)性很強(qiáng)，人民法院處于實踐的第一線，更適宜于直接進(jìn)行改革的探索，也許是認(rèn)為立法需要積累經(jīng)驗，而司法改革方面的事項經(jīng)驗尚不足，立法條件尚不成熟，由人民法院先行改革可以為日后的立法積累經(jīng)驗?？傊?，基于這些情況，全國人大可以允許最高法院在司法改革方面先搞試點、先探索、先積累經(jīng)驗。2004年，肖揚同志在十屆全國人大三次會議上總結(jié)過去一年的司法改革成績時說：最高法院“開展設(shè)立少年法院試點的調(diào)查研究，進(jìn)一步完善審判工作機(jī)制?！笇?dǎo)上海、南京、哈爾濱等地著手進(jìn)行設(shè)立少年法院試點的調(diào)研和籌備工作，對少年審判機(jī)制進(jìn)行了探索?！盵28]“探索法院人事改革，完善分類管理制度?！瓰檫M(jìn)一步實行法院內(nèi)部各類人員的分類管理打下基礎(chǔ)?！盵29]對于最高法院試點設(shè)立少年法院和探索進(jìn)行法院人事制度改革的做法，全國人大在幾乎沒有表示任何懷疑的情況下，就慷慨地作出了批準(zhǔn)的決議。

而最高法院對司法改革中的試點、探索和積累經(jīng)驗則更是情有獨鐘。除了向最全人大會議報告有關(guān)試點和探索的改革之外，最高法院頒布的《人民法院五年改革綱要》中也多處提出司法改革要搞試點、搞探索、先積累經(jīng)驗。比如，綱要提出：“人民法院已經(jīng)進(jìn)行的改革為今后改革的深入積累了經(jīng)驗?！薄皩Ψㄔ旱慕M織體系、法院干部管理體制、法院經(jīng)費管理體制等改革進(jìn)行積極探索，為實現(xiàn)人民法院改革總體目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。”“高級人民法院可以對法官配備法官助理和取消助理審判員工作進(jìn)行試點，摸索經(jīng)驗?！薄爸鸩礁淖冭F路、農(nóng)墾、林業(yè)、油田、港口等法院由行政主管部門或者企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)、管理的現(xiàn)狀?！薄胺e極探索人民法院干部管理體制改革，更好地實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大的監(jiān)督?！盵30]但是，以“試點”、“探索”和“積累經(jīng)驗”等名義搞司法改革是存在以下嚴(yán)重問題的：

1、人民法院的組織體系和訴訟制度既不需要也不可以先試點、后建立

最高法院搞司法改革有一個令人吃驚的構(gòu)想和舉措，就是要試點和探索建立人民法院的組織體系，制定名目繁多的訴訟制度，并在實踐中開始了建立少年法院的試點和籌備工作，制定了大量訴訟規(guī)則。殊不知，人民法院的組織體系和訴訟制度是國家政權(quán)機(jī)構(gòu)及其運行的重要組成部分，而國家政權(quán)機(jī)構(gòu)的設(shè)立及其運行是根本不需要試點和探索，即使要試點和探索，也需由最高權(quán)力機(jī)關(guān)決定而決不可以由最高法院自己決定并實行的。因為：

第一，在推翻舊國家建立新國家的歷史進(jìn)程中，統(tǒng)治階級必須刻不容緩地建立適應(yīng)新的國家需要的國家政權(quán)組織和訴訟制度，根本來不及搞什么試點和試驗。試想哪一個國家在打碎舊的國家機(jī)器、建立新的國家后，不是立即組建新的國家機(jī)構(gòu)和訴訟制度，而是要等待一段時間的試點、探索和積累經(jīng)驗后再設(shè)立國家機(jī)構(gòu)和訴訟制度呢？

第二，國家機(jī)構(gòu)和訴訟制度的組建和設(shè)立首先是一個政治問題，其次才是法律問題，也就是具體的執(zhí)行問題和技術(shù)問題。執(zhí)行問題和技術(shù)問題是國家機(jī)構(gòu)和訴訟制度建立后在運行過程中遇到的和需要解決的問題。建立國家機(jī)構(gòu)和訴訟制度應(yīng)當(dāng)先考慮政治的必要性，而不是先在執(zhí)行和技術(shù)方面積累經(jīng)驗。就拿少年法院的設(shè)立來說，從政治上看，為了保護(hù)未成年人的合法權(quán)益，設(shè)立少年法院完全必要，全國人大常委會即可決定設(shè)立，至于少年法院如何開展審判工作，那是設(shè)立之后的事。所以，最高法院在少年法院未設(shè)立前即調(diào)研少年審判機(jī)制，指導(dǎo)地方設(shè)立少年法院的試點和籌備工作，是完全不合適的。再拿訴訟制度來說，在新的國家政權(quán)建立后，如果不先頒布打擊犯罪的訴訟法律制度，而是等某個訴訟法律的執(zhí)行機(jī)構(gòu)去試點、探索和積累經(jīng)驗后再制定刑事定訴訟方面的法律制度，那新生的國家政權(quán)還如何能夠穩(wěn)定？社會秩序還如何得到保障？

第三，建立國家機(jī)構(gòu)和訴訟制度需要掌握規(guī)律和積累經(jīng)驗，但是，對這種規(guī)律和經(jīng)驗的認(rèn)識和掌握，可以來自許多方面，并非必須唯一地依賴臨時、直接的預(yù)先實踐和試點，特別是并非必須依賴于那些具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)的預(yù)先實踐和試點。

第四，任何一個國家機(jī)構(gòu)和訴訟制度的最初設(shè)立，都不可能完美無缺。但法律是立法機(jī)關(guān)制定的，并非一成不變的。法律制定后如果發(fā)現(xiàn)問題，在實踐中積累了經(jīng)驗，認(rèn)識和總結(jié)了規(guī)律，立法機(jī)關(guān)完全可以隨時對有關(guān)國家機(jī)構(gòu)和訴訟制度方面的法律作出修改。由執(zhí)行機(jī)關(guān)先試點、探索和積累經(jīng)驗，立法機(jī)關(guān)再根據(jù)執(zhí)行機(jī)關(guān)積累的經(jīng)驗和提供的法律草案去制定一個法律，就極有可能使這部法律成為部門意志和部門利益的載體。所以，通過人民法院對法院的組織和訴訟制度，先試點、探索和積累經(jīng)驗后再制定法律，是本末倒置的行為，也延誤了立法時機(jī)，是完全不必要的。而立法機(jī)關(guān)之所以允許最高法院先試點后立法，一個重要理由是立法條件不成熟，但這里需要反問的是，全國人大及其常委會認(rèn)為立法條件不成熟的事項，人民法院以試點和改革的名義擅自作出決定的條件難道就成熟了嗎？可以肯定地說，在涉及法院組織體系和訴訟制度的事項方面，寧可全國人大及其常委會先制定不成熟的法律，也不可以讓法院在沒有法律依據(jù)的情況下同樣不成熟地擅自搞司法改革的試點和探索！

2、“試點”和“探索”搞司法改革，可能變?yōu)閷椃ê头蓹?quán)威的挑戰(zhàn)

法院在司法改革中，大凡搞“試點”和“探索”的做法，無非有兩種：一是憲法和法律沒有規(guī)定，法院擅自規(guī)定、擅自實踐；二是憲法和法律已有規(guī)定，但法院認(rèn)為這些規(guī)定已經(jīng)過時，不適應(yīng)需要，因此將憲法和法律的規(guī)定棄之一邊，另搞一套。這兩種做法中，第一種做法是超越憲法和法律賦予的職權(quán)，自我授權(quán)，擅自搞改革；第二種做法則是典型的執(zhí)法犯法。兩種做法都是對憲法和法律權(quán)威的挑戰(zhàn)。司法改革實踐中，這樣的例子已經(jīng)不斷出現(xiàn)，這里僅舉不久前媒體報道的一起頗具轟動效應(yīng)的基層法院“試點”“改革”案例：

2005年8月11日的《南方周末》以“最高法院在湖南瀏陽試點推行法官職業(yè)精英化”為題報道：[31]該市人民法院在幾年的“試點”“改革”中，竟公然違背人民法院組織法和幾大訴訟法的明文規(guī)定，不執(zhí)行法律規(guī)定的合議制度，而擅自建立起“以審判法官為核心審判組織”的審判模式，使得法院判決案件不是依法實行合議制，而是“判案，讓法官自己做主”；不執(zhí)行法律有關(guān)人民法院設(shè)刑事、民事、經(jīng)濟(jì)和行政審判庭審理案件的規(guī)定，擅自撤銷原來的專業(yè)審判庭，建立什么刑事、民事、行政三大審判庭合并的“審判管理辦公室”，使法官由原來分專業(yè)的“跛子法官”變?yōu)榭梢詫徖硭邪讣摹叭芊ü佟?；不?zhí)行法官法等法律有關(guān)法官職務(wù)遴選和法官職務(wù)待遇保障的明文規(guī)定，擅自制定一套法官選拔任用制度，剝奪原有法官依照法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)行使的審判職權(quán)，在法律之外建立什么“法官+法官助理+書記員”的案件審理模式；等等。

如果《南方周末》的這一報道屬實，那么，可以肯定地說，瀏陽法院的這些所謂“試點”“改革”完全是對國家憲法和法律權(quán)威的悍然挑戰(zhàn)，是典型的執(zhí)法犯法、膽大妄為。但值得高度重視的是，該市法院的這一“改革”，據(jù)稱還是最高法院的“試點”，而且僅是“全國18個改革試點單位之一”。我們不禁要問：國家的法律在這18個法院還有沒有效力？對于這場由瀏陽法院名為鄒劍軍的年輕院長主打的的非法“試點”“改革”，瀏陽市人大常委會雖然強(qiáng)烈反對，但卻沒有依法罷免或者撤銷其院長職務(wù)。湖南省高級人民法院非但沒有及時責(zé)令瀏陽市法院糾正違法行為，相反，省高院一位副院長竟稱這一“試點”“改革”的“意義在于，為整個司法改革找到了一個恰當(dāng)?shù)?、影響深遠(yuǎn)的、便于操作的切入點”。

如果任由瀏陽法院如此的試點改革進(jìn)行和擴(kuò)散下去，我們有足夠的理由擔(dān)心，在中華人民共和國，人民法院已經(jīng)敢于不執(zhí)行全國人大及其常委會制定的法律了！

3、“試點”和“探索”有要挾全國人大及其常委會之嫌

人民法院在司法改革中搞試點、探索、做準(zhǔn)備工作，必須讓外界知道。那么，法院如何讓外界了解它的“試點”和“探索”之舉呢？主要有兩個渠道：一是向全國人大在報告它的“試點”業(yè)績。比如，最高法院在工作報告中向全國人大報告其試點設(shè)立少年法院的情況。二是通過媒體宣傳報道它的“試點”情況。其中，通過媒體進(jìn)行自我宣傳是最頻繁、最主要的手段。實踐中，一項違法的“試點”改革措施剛剛出臺，常常就有媒體以正面報道的形式加以跟蹤宣傳。比如，根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，將部分死刑復(fù)核的權(quán)力下放到省一級高級人民法院或者收回最高人民法院，完全是全國人大常委會決定的權(quán)力。但是，媒體卻在不斷地報道說最高法院要收回死刑復(fù)核權(quán)?，F(xiàn)在就有這樣的報道：2005年“兩會”期間，最高人民法院院長肖揚曾表示，死刑復(fù)核權(quán)要由最高人民法院收回。同年9月25日，最高人民法院一副院長、國家二級大法官在北京理工大學(xué)作有關(guān)司法改革的公開演講時表示，最高人民法院將增設(shè)3個刑事審判庭，以應(yīng)對死刑復(fù)核權(quán)的收回。[32]一時間，各路媒體紛紛炒作最高法院要收回死刑復(fù)核權(quán)。但是，這里要提出的是，人民法院向人民代表大會報告它的司法改革“試點”業(yè)績，特別是一些媒體不負(fù)責(zé)任地宣稱和炒作的“試點”、“探索”之舉，實有人民法院欲向全國人大及其常委會施加壓力，甚至挾全國人大及其常委會以自重的嫌疑。

最高法院向全國人大報告它開始試點設(shè)立少年法院的籌備工作，說明了什么？說明在最高法院看來，設(shè)立少年法院是必須的，最高法院已經(jīng)做好相關(guān)準(zhǔn)備工作了，全國人大常委會必須設(shè)立少年法院！媒體不斷炒作最高法院負(fù)責(zé)人有關(guān)收回死刑復(fù)核權(quán)的言論，說明了什么？說明最高法院認(rèn)為死刑復(fù)核權(quán)應(yīng)當(dāng)收回了，并且已經(jīng)計劃增設(shè)三個刑事審判庭，準(zhǔn)備正式復(fù)核各地的死刑案件了，全國人大常委會必須作出最高法院收回死刑復(fù)核的決定了（而實際上，所謂最高法院要收回死刑復(fù)核權(quán)之事，實屬子虛烏有。1983年全國人大曾將部分死刑復(fù)核權(quán)授予高級人民法院行使。但1996年、1997年全國人大修改后的刑事訴訟法和刑法已將死刑核準(zhǔn)權(quán)上收到最高法院。奇怪的是，最高法院并沒有執(zhí)行全國人大新通過的這兩部重要刑事法律，卻繼續(xù)讓高級法院行使部分死刑核準(zhǔn)權(quán)，最近卻突然宣布自己要收回死刑核準(zhǔn)權(quán)）！更為嚴(yán)重的是，這些情況極易令人錯誤地認(rèn)為，少年法院的設(shè)立以及死刑復(fù)核權(quán)的收回，似乎是最高法院的權(quán)力，取決于最高法院的意志，并由最高法院來操辦的！即使全國人大及其常委會有這個權(quán)力，那也是被最高法院牽著鼻子走的！成了落實最高法院意志的表決機(jī)器了！因為你看，全國人大大常委會還沒有作出最高法院收回死刑復(fù)核權(quán)的決定（當(dāng)然這只是假設(shè)），最高法院都已經(jīng)在事先設(shè)立三個刑事審判庭，準(zhǔn)備干事了！這些情況的出現(xiàn)，難道不是容易使人認(rèn)為我們的法院在給最高立法機(jī)關(guān)施加壓力嗎？難道不會讓人聯(lián)想到最高法院有挾全國人大及其常委會以自重的嫌疑嗎？

六、人民法院的審判體制到了非改不可的地步嗎

在社會主義民法法制建設(shè)進(jìn)行了數(shù)十年后，對人民法院審判工作出現(xiàn)的問題予以反思并積極地設(shè)計和采取相應(yīng)的對策，是十分必要的。但值得注意的是，在總結(jié)法院審判工作出現(xiàn)的問題時，我們已經(jīng)表現(xiàn)出兩種傾向，一是唯體制論的傾向；二是唯西方論的傾向。唯體制論是將審判工作中出現(xiàn)的問題動輒歸于體制，專挑中國體制的弊端；唯西方論是將解決問題的目光齊刷刷地投向西方，動輒到西方的制度中尋求良方，幾近唯西方馬首是瞻。我們不是要為現(xiàn)有的體制文過飾非，也不是要拒絕吸收西方法律文化，但必須指出，如果任由這兩種傾向盛行，而不從中國的實際出發(fā)，審判體制改革的理論和實踐很可能會被引向歧路。

我國憲法和法律確立的人民法院的審判體制是有深刻的政治背景和中國獨特的歷史文化土壤的，總體上看，現(xiàn)有的人民法院的審判體制沒有什么大的弊端，符合中國的實際，還沒有到非改不可的地步。而人民法院審判工作中出現(xiàn)的各種問題特別是司法腐敗等問題，根本上取決于法院的內(nèi)因，主要是由于法院以及法官自身的工作、自身的建設(shè)出了問題，而不是審判體制“惹的禍”。

世界上沒有完美無缺的體制，有的只是忠實地執(zhí)行法律的人。一種體制也許并不完備，但是，如果一個機(jī)構(gòu)以及這個機(jī)構(gòu)的工作人員懷著由衷的心情，善意地執(zhí)行法律，那么，即使不太完善的體制也會因為有這批膺服法律的善良執(zhí)行者而逐步變得豐滿和完善；相反，一種體制即使設(shè)計得再精巧完善，如果有一個充滿私心的機(jī)構(gòu)和一批居心叵測的人在執(zhí)行法律，那么這樣的體制注定會被毀棄于一旦。這個歷史的經(jīng)驗教訓(xùn)已經(jīng)被國外的法制建設(shè)所證明，中國的人民法院也應(yīng)當(dāng)引以為鑒。

所以基于此，筆者不主張人民法院現(xiàn)在就急于搞“司法改革”，而應(yīng)當(dāng)將工作的重心放在自身建設(shè)上，將自身建設(shè)抓出實效，法院的審判工作就一定會出好的成績。在抓自身建設(shè)的同時，人民法院也應(yīng)當(dāng)及時總結(jié)審判體制中存在的問題，并將這些問題及時向最高立法機(jī)關(guān)報告，或者形成制定和修改法律的建議，而不可以擅自搞改革。

七、人民法院在改革些什么

1、人民法院五年改革綱要改革了些什么

1999年，最高法院頒布了人民法院的五年改革綱要。根據(jù)這個綱要的規(guī)定，人民法院要改革的內(nèi)容包括七個方面：一是改革審判方式；二是改革審判組織形式；三是改革法院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)；四是改革法院的人事管理制度；五是加強(qiáng)法院審判的辦公現(xiàn)代化建設(shè)即后勤建設(shè)；六是建立法院的內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制；七是進(jìn)行人民法院的組織體系改革。但是，仔細(xì)推敲這個雄心勃勃的改革綱要即可發(fā)現(xiàn)，其所要改革的內(nèi)容主要表現(xiàn)為以下三個方面：

一是最高法院包括各下級法院無權(quán)改革的東西。比如，有關(guān)人民法院的組織體系的產(chǎn)生、組織及職權(quán)的事項，純屬全國人大及其常委會的權(quán)力，最高法院無權(quán)決定。審判方式中有關(guān)立案、審判、執(zhí)行關(guān)系的事項，有關(guān)舉證、質(zhì)證、認(rèn)證等證據(jù)制度的事項，有關(guān)裁判文書如何載明裁判理由以及應(yīng)否公開裁判理由的事項，有關(guān)刑事案件再審程序的事項，等等，根據(jù)憲法和立法法等法律的規(guī)定，完全是全國人大及其常委會專屬立法權(quán)限的事項，是任何一級法院包括最高法院都根本無權(quán)作出決定的。比如，法院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革完全是人民法院組織法規(guī)定的事項，法院的人事管理制度也主要是由法官法等法律予以規(guī)定的事項，任何一級法院都無權(quán)超越法律的權(quán)限擅自作出規(guī)定。

二是不屬于司法體制改革的內(nèi)容，而是法院對法律的具體執(zhí)行或者屬于法院內(nèi)部的具體管理事務(wù)。比如，最高法院和司法部聯(lián)合發(fā)布的關(guān)于刑事法律援助工作的聯(lián)合通知，完全是落實刑事訴訟法有關(guān)為特定被告人指定辯護(hù)的規(guī)定，而不是什么改革。比如，在審判組織中，強(qiáng)化合議庭和法官職責(zé)的做法，在法律規(guī)定范圍內(nèi)多適用簡易程序?qū)徖戆讣淖龇?，法院?fù)責(zé)人和審判庭負(fù)責(zé)人參加合議庭審理案件的做法等，完全是對法律規(guī)定的認(rèn)真落實和具體執(zhí)行，而不是什么改革。而加強(qiáng)法院的辦公現(xiàn)代化建設(shè)、物質(zhì)裝備建設(shè)、技術(shù)設(shè)備建設(shè)等事項，完全是人民法院的內(nèi)部管理問題，不是審判體制改革的內(nèi)容，最多只能說是為審判體制改革提供服務(wù)。

三是法院以前對法律的執(zhí)行并不嚴(yán)格或者犯了錯誤，現(xiàn)在需要糾正或者進(jìn)一步加強(qiáng)的內(nèi)容。比如，在健全法院監(jiān)督機(jī)制中，有關(guān)進(jìn)一步加強(qiáng)上級法院對下級法院的監(jiān)督問題，加強(qiáng)審判工作紀(jì)律問題，有關(guān)法院接受人大監(jiān)督、檢察監(jiān)督和社會監(jiān)督的問題等，都是法律已有明確規(guī)定的，但在實踐中并沒有得到有效落實，導(dǎo)致司法腐敗的加劇，因此，該糾正的問題需要糾正，該加強(qiáng)的工作需要加強(qiáng)，而不屬于司法改革的范疇。

2、人民法院第二個五年改革綱要又要改革些什么

不久前，媒體在采訪最高法院負(fù)責(zé)人后報道：[33]在最高法院第一個五年改革綱要的大部分任務(wù)已基本完成，取得明顯成效的同時，最高法院開始推行《人民法院第二個五年改革綱要》。這個綱要又確立了涉及8個方面的50項改革措施。應(yīng)當(dāng)說，人民法院的這個“五年改革綱要”是涉及全體人民切身利益并與許多國家機(jī)關(guān)有著密切聯(lián)系的東西，其實際效果與一部法律沒有任何區(qū)別，甚至在很大程度上超過一部法律所起的作用。但奇怪的是，最高法院卻沒有公布這個改革綱要的具體內(nèi)容，而只是以負(fù)責(zé)人接受采訪的形式將其所要改革的內(nèi)容向外界作了神秘而抽象的“透露”。我們不禁要問，在社會主義民主法制發(fā)展今天的時代背景下，連國家法律都必須明白無誤地公布后才能實施，這個影響力和滲透力比法律還要深廣的法院改革綱要為什么不能公布呢？難道其中有涉及國家機(jī)密的東西？但是，所謂司法體制的改革又有什么國家機(jī)密可言？難道這還是一個不成熟的只能內(nèi)部操作的東西？但人民法院對法律的適用是極其嚴(yán)肅的工作，如果以不成熟的改革方案或者只能內(nèi)部操作的做法來適用法律，那不是視全體人民的合法權(quán)益如兒戲嗎？

但即使是從媒體有關(guān)第二個五年改革綱要的“簡單透露”來看，這個綱要所要改革的內(nèi)容也還是應(yīng)當(dāng)大加懷疑的。在綱要中，人民法院所要改革的內(nèi)容也無非是三個方面：

一是人民法院無權(quán)改革的東西。比如，綱要宣稱要改革的刑事證據(jù)制度、民事管轄制度、民事訴訟的庭前程序、行政訴訟管轄制度、民事行政審判監(jiān)督制度、審判委員會審理案件的組織和程序制度以及執(zhí)行制度等等，都是國家訴訟制度中十分重要的內(nèi)容，完全屬于全國人大及其常委會的專屬立法權(quán)限。

二是對法律的具體執(zhí)行措施或者內(nèi)部工作制度的建立和完善，而不屬于什么司法體制的改革。比如，綱要宣稱的要擴(kuò)大審判公開的范圍，就是對法律有關(guān)審判公開規(guī)定的具體執(zhí)行，有關(guān)完善司法人事管理制度包括法官培訓(xùn)和福利待遇等的制度，就是對法官法的具體落實措施，而有關(guān)司法審判管理和司法政務(wù)管理包括司法統(tǒng)計、庭審記錄等的瑣碎制度建設(shè)，純屬法院為執(zhí)行法律而必須做好的內(nèi)部后勤工作。

三是對沒有認(rèn)真執(zhí)行法律或者對法院工作錯誤而采取的糾正措施。最典型的就是綱要宣稱要收回死復(fù)核權(quán)。1996年修改的刑事訴訟法明確規(guī)定，所有死刑案件都要報最高法院核準(zhǔn)，最高法院沒有認(rèn)真執(zhí)行刑事訴訟法的規(guī)定，連最高法院負(fù)責(zé)人自己也承認(rèn)：“由于各種原因，這項法律規(guī)定沒有落實到位，尚有部分死刑立即執(zhí)行案件授權(quán)高級法院核準(zhǔn)?！弊罡叻ㄔ喊司艁韺Ψ捎嘘P(guān)死刑復(fù)核的明文規(guī)定不予執(zhí)行，現(xiàn)在要執(zhí)行這個規(guī)定，卻把這種對法律遲到九年的尊重和執(zhí)行說成是自己的“改革”舉措，這難道不是對法律的權(quán)威和所謂“改革”的最大嘲弄嗎？

3、人民法院在實踐中都改革了些什么

已有的實踐表明，人民法院所推行的“改革”也無非是上述三方面的內(nèi)容的翻版。一是違背憲法和法律的規(guī)定，出臺了不少不應(yīng)當(dāng)由法院決定的改革措施。比如，最高法院有關(guān)軍事法院審理軍內(nèi)民事案件的批復(fù)，批準(zhǔn)一些地方在開發(fā)區(qū)設(shè)立法院的行為，關(guān)于刑事再審案件的規(guī)定等等，都是與憲法和法律的有關(guān)規(guī)定相違背的。二是出臺了一些落實法律規(guī)定的具體措施。比如，最高法院關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行公開審判制度的若干規(guī)定、關(guān)于審判人員嚴(yán)格執(zhí)行回避制度的若干規(guī)定，以及關(guān)于初任審判員、助理審判員考試辦法的規(guī)定等，都是對法律相關(guān)規(guī)定的具體落實，而不是什么司法改革措施。三是出臺了一些糾錯或者加強(qiáng)相關(guān)工作的措施。比如，最高法院出臺的關(guān)于清理清退不適合法院工作人員的通知、關(guān)于人民法院審判紀(jì)律處分辦法以及接受人大及其常委會監(jiān)督的若干意見等，即屬于此類。

上述情況表明，人民法院在司法改革中實在沒有什么可以自己決定的改革內(nèi)容。它的所作所為，也根本不應(yīng)當(dāng)稱為改革，又為何要冠以“改革”之名呢？如此情況，卻要以改革者自居，人們完全可以就此一問：這究竟是意欲何為？

八、對人民法院搞司法改革造成的消極影響應(yīng)予高度重視

1、法院搞改革是對人民主權(quán)的憲法原則和人民代表大會制度的破壞

憲法規(guī)定，國家的一切權(quán)力屬于人民。這是社會主義國家人民主權(quán)的憲法原則。而人民代表大會制度則既是人民主權(quán)憲法原則的具體化，也是人民主權(quán)原則的集中體現(xiàn)。人民代表大會制度有著十分豐富的內(nèi)容，但其中與人民法院相關(guān)的就有十分重要的幾項內(nèi)容：（1）人民法院是從屬于人民代表大會的國家機(jī)構(gòu)，不得與人民代表大會平起平坐，分庭抗禮；（2）人民法院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)必須由人民代表大會決定，而決不可以由人民法院自己決定；（3）全國人大及其常委會行使國家立法權(quán)，對于專屬立法權(quán)領(lǐng)域的事項，人民法院不可以染指。但是，人民法院自己搞改革，實際是行使了應(yīng)當(dāng)由全國人大及其常委會行使的重要職權(quán)，或者是將自己放在與全國人大及其常委會平起平坐的地位。如果任由這種現(xiàn)象蔓延開去，憲法確立的人民主權(quán)原則和人民代表大會制度必將遭到破壞。

2、法院搞改革是對國家法制統(tǒng)一和權(quán)威的威脅

人民法院的第一個五年改革綱要也提出，人民法院搞司法改革，要以堅持國家法制統(tǒng)一為原則。但實際上，只要允許人民法院自己搞改革，國家的法制統(tǒng)一就很難有保障。因為：

第一，司法改革很大程度上就是法律之外的改革，是無法可依的改革，如果允許法院搞改革，就意味著允許法院在國家的法律之外另立“法律”，這就不可能有什么法制統(tǒng)一。

第二，所謂司法改革，不僅是最高法院從事的改革，而且是各級法院都在轟轟烈烈地從事的改革，這樣一場各級法院都可以擅自推行的改革就不可避免地會陷入混亂不堪乃至胡作非為的地步?，F(xiàn)在，不要說一些基層法院不斷推出一些違背法律的奇怪措施，就是最高法院自身出臺的一些措施都是與法律直接相抵觸的。

第三，法院搞改革，就不可避免地會使法院這個執(zhí)行法律的“仆人”敢于凌駕于法律之上，以“改革”憲法和法律為已任，藐視和挑戰(zhàn)憲法和法律的權(quán)威。

第四，人民法院組織法明確規(guī)定，人民法院的重要任務(wù)之一就是，用它的全部活動教育公民遵守憲法和法律。試想，人民法院自己都敢于棄國家憲法和法律的規(guī)定于不顧，制定各種違背憲法和法律的改革措施，廣大公民哪里還會相信法律有權(quán)威？哪里還會忠實地遵守憲法和法律？

3、法院搞改革分散了法院精力，擾亂了法院工作秩序，影響了審判任務(wù)的實現(xiàn)

人民法院的法定任務(wù)是專心致志地依照法律規(guī)定審理具體案件，而不是搞什么改革。如果將改革作為法院的一項任務(wù)乃至使命確定下來，導(dǎo)致的結(jié)果必然是各級法院都熱忠于搞改革，甚至以搞改革來塑造“政績工程”和“形象工程”，從而分散了法院的工作精力，擾亂了法院正常的審判工作秩序。上述瀏陽市法院的那些非法改革措施，就不僅擾亂了法院正常的工作秩序，而且嚴(yán)重侵犯了法官依據(jù)法官法所應(yīng)當(dāng)行使的職權(quán)和享有的權(quán)利，挫傷了法官工作的積極性，影響了法院審判任務(wù)的實現(xiàn)，從而最終影響了訴訟當(dāng)事人的合法權(quán)益的實現(xiàn)。這是值得有關(guān)方面高度警惕的現(xiàn)象。

4、法院搞改革損害了法院作為忠實于法律的保守者的形象

法院在國家機(jī)構(gòu)體系中的角色是什么？它只能是一個低調(diào)的保守的忠實地守護(hù)法律的角色，而決不可以是一個四面出擊的改革者形象。如果認(rèn)為法院可以做改革者，那是天大的笑話。世界上恐怕沒有哪個國家的法院熱衷于在改革的風(fēng)潮中登臺亮相，甚至敢冒天下之大不韙，棄法律的明文規(guī)定于不顧，而以改革者自居，背叛議會制定的法律、另搞一套的。

退一萬步說，即使是法律的規(guī)定已經(jīng)過時，甚至是違背憲法或者是完全錯誤的，作為一級法院也必須不折不扣地執(zhí)行這項過時的或者違憲的或者完全錯誤的法律的規(guī)定。因為這既是維護(hù)法律的權(quán)威所必須的付出的代價，也是由法律與法院之間的關(guān)系決定的。法律所能規(guī)范的常常只能是成熟的已經(jīng)被認(rèn)為是規(guī)律性的社會關(guān)系，正是基于此它才具有穩(wěn)定性和權(quán)威性。立法機(jī)關(guān)對于未來的不成熟、不確定的社會關(guān)系，常常不以法律的形式預(yù)先作出規(guī)定，根本的也是擔(dān)心破壞法律的穩(wěn)定性和權(quán)威性。這種情況就使得法律在一定程度上總是滯后于社會發(fā)展的，總是保守的。法律的這種保守性就決定了，法院這個執(zhí)行法律的“仆人”更必須是保守的。法院在國家機(jī)構(gòu)的體系中之所以具有不可替代的崇高地位，之所以能夠成為維護(hù)社會公正的最后一道防線，根本的也就是因為它從不心血來潮、趨炎附勢、興風(fēng)作浪，而是一心一意地、墨守成規(guī)、抱殘守缺地執(zhí)行法律，以更為保守的姿態(tài)伺奉法律這個保守的“主人”。而法院搞改革無疑是“仆人”對“主人”的背叛，是從內(nèi)部攻破堡壘，法律也必將因此而失去穩(wěn)定性和權(quán)威性，法院也必將因此而不能成為社會公正最后一道防線的守護(hù)神。

5、有關(guān)方面應(yīng)當(dāng)要求人民法院停止搞司法改革

法院搞改革不僅是個法律問題，更是十分重大的政治問題，它不僅應(yīng)當(dāng)引起法院的警惕，應(yīng)當(dāng)引起全社會的警惕，更應(yīng)當(dāng)引起全國人大及其常委會乃至黨中央的高度重視。妥善處理法院搞改革的問題，涉及國家政治制度以及國家機(jī)構(gòu)健康運行的安全與長遠(yuǎn)，決不能視同小可。為此，筆者建議：

第一，由黨中央發(fā)布文件，要求各級法院中的黨組行動起來，停止所有搞改革的行動，迅速糾正以司法改革為名所作出的各種違法行為。

現(xiàn)在的情況是，中央批準(zhǔn)了有關(guān)機(jī)關(guān)搞司法改革的《初步意見》，但需要注意的是，中央對司法改革的批準(zhǔn)畢竟只是“初步”的意見，這個“初步”的意見在實踐中一旦發(fā)現(xiàn)問題，中央完全可以收回或者改變這個初步意見。中央這樣做恰恰表明了黨依法執(zhí)政、依憲執(zhí)政的決心和所起的表率作用。

第二，在即將召開的全國人大會議上，由全國人民代表大會專門作出停止法院自身搞改革的決議，撤銷從前由全國人大會議作出的一切有關(guān)法院搞司法改革的批準(zhǔn)決議。在此之前，可以由全國人大常委會組織專門的機(jī)構(gòu)對法院搞改革的問題進(jìn)行全面調(diào)查，向全國人大作出停止法院搞改革的報告和建議。

第三，由全國人大或者它的常委會在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，專門成立一個包括最高法院、最高檢察院在內(nèi)的由各個相關(guān)部門組成的有代表性的司法改革委員會，由這個委員會負(fù)責(zé)司法改革的調(diào)查、論證工作，并向全國人大及其常委會提出有關(guān)司法改革的建議。凡是涉及司法改革的相關(guān)事項，最終都必須由全國人大及其常委會作出統(tǒng)一和權(quán)威的決定。

現(xiàn)在的情況是，據(jù)說中央已經(jīng)成立了一個司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組，那么，這個中央司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組實際可以叫做司法改革委員會，放到全國人大及其常委會的名下，以國家機(jī)構(gòu)的名義開展司法改革的各項活動，同時繼續(xù)接受黨中央的領(lǐng)導(dǎo)。這樣的好處是，可以保證司法改革委員會既能始終接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，又能以國家機(jī)構(gòu)的名義在憲法和法律的范圍內(nèi)開展工作。

第四，全國人大及其常委會可以加快有關(guān)司法改革方面的立法工作，凡是實踐中需要的，可以盡快立法，對于法律在實施中遇到的問題可及時通過立法和修改法律的方式加以解決。

第五，必要時，全國人大常委會可以依法對立法法等法律中有關(guān)訴訟制度的專屬立法權(quán)限作出立法解釋，進(jìn)一步明確在審判體制的專屬立法權(quán)限，以便最高法院可以在專屬立法權(quán)限范圍之外制定屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的規(guī)則。

第六，由全國人大常委會督促最高法院對自身制定的各類有關(guān)司法改革措施進(jìn)行清理檢查，撤銷一切違憲違法的措施和文件，或者由常委會對最高法院的各類改革措施直接予以審查清理，并以此為契機(jī)，對最高法院各類具體應(yīng)用法律的解釋的合法性進(jìn)行統(tǒng)一的審查和監(jiān)督，將最高法院超越立法權(quán)限制定的各類文件，根據(jù)需要，該撤銷的撤銷，該上升為法律的盡快制定和修改相關(guān)法律。

劉松山 ssh_liu@sina.com 電話：13127562902

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* 劉松山，華東政法學(xué)院法律學(xué)院教授。

[1] 參見拙文：《開發(fā)區(qū)法院是違憲違法設(shè)立的審判機(jī)關(guān)》，載《法學(xué)》2005年第5期。

[2] 參見韓大元編著；《1954年憲法與新中國憲政》，湖南人民出版社2004年版，第168頁以下。

[3] 中央文獻(xiàn)研究室編：《十一屆三中全會以來黨的歷次代表大會中央全會重要文件選編》（下），中央文獻(xiàn)出版社1997年版，第438頁。

[4] 《十六大報告輔導(dǎo)讀本》，人民出版社2002年版，第32頁。

[5] 中新網(wǎng)2005年11月4日。

[6] 參見《中華人民共和國第八屆全國人民代表大會第四次會議文件匯編》，人民出版社1996年版，第323

—326頁。

[7] 參見《中華人民共和國第八屆全國人民代表大會第五次會議文件匯編》，人民出版社1997年版，第293—300頁。

[8] 《中華人民共和國第九屆全國人民代表大會第二次會議文件匯編》，第224—226頁。

[9] 《辭?！罚虾＾o書出版社1989年版，第257頁。

[10] 參見《中華人民共和國第八屆全國人民代表大會第四次會議文件匯編》，人民出版社1996年版，第323

—326頁。

[11] 《中華人民共和國第八屆全國人民代表大會第四次會議文件匯編》，第309頁。

[12] 參見《中華人民共和國第八屆全國人民代表大會第五次會議文件匯編》，人民出版社1997年版，第293—300頁。

[13] 《中華人民共和國第八屆全國人民代表大會第五次會議文件匯編》，第284頁。

[14] 《中華人民共和國第九屆全國人民代表大會第二次會議文件匯編》，第206頁。

[15] 《中華人民共和國第九屆全國人民代表大會第三次會議文件匯編》，人民出版社2000年版，第141頁。

[16] 《中華人民共和國第九屆全國人民代表大會第四次會議文件匯編》，人民出版社2001年版，第188頁。

[17] 《中華人民共和國第九屆全國人民代表大會第五次會議文件匯編》，第130頁。

[18] 《中華人民共和國第十屆全國人民代表大會第二次會議文件匯編》，第126頁。

[19] 《中華人民共和國第十屆全國人民代表大會第三次會議文件匯編》，第164—165頁。

[20] 《中華人民共和國第十屆全國人民代表大會第三次會議文件匯編》，第151頁。

[21] 《人民法院五年改革綱要》，人民法院出版社2000版，第61頁。

[22] 黨的十五大報告：“推進(jìn)司法改革，從制度上保證司法機(jī)關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)，建立冤案、錯案責(zé)任追究制度”（中央文獻(xiàn)研究室編：《十一屆三中全會以來黨的歷次全國代表大會中央全會文件選編》，中央文獻(xiàn)出版社1997年版，第438頁）。黨的十六大報告在提到“推進(jìn)司法改革”時，要求“按照公正司法和嚴(yán)格執(zhí)法的要求，完善司法機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分和管理制度，進(jìn)一步健全權(quán)責(zé)明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制。從制度上保證審判機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)依法獨立、公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)”（《十六大報告輔導(dǎo)讀本》，人民出版社2002年版，第32頁）。這兩個文件絲毫沒有明確要求司法機(jī)關(guān)來搞司法改革。

[23] 《中華人民共和國第十屆全國人民代表大會第三次會議文件匯編》，第164—165頁。

[24] 參見《中華人民共和國第八屆全國人民代表大會第四次會議文件匯編》，人民出版社1996年版，第323

—326頁。

[25] 《中華人民共和國第九屆全國人民代表大會第三次會議文件匯編》，人民出版社2000版，第146頁。

[26] 《人民法院五年改革綱要》，第61頁。

[27] 《中華人民共和國第九屆全國人民代表大會第五次會議文件匯編》，人民出版社2002年版，第144頁。

[28] 《中華人民共和國第十屆全國人民代表大會第三次會議文件匯編》，人民出版社2004年版，第137頁。

[29] 第137頁。

[30] 《人民法院五年改革綱要》，第60—71頁。

[31] 參見曹勇：《最高法院在湖南瀏陽試點推行法官職業(yè)精英化》，《南方周末》2005年8月11日八版。

[32] http://www.sina.com.cn 2005年9月27日。

[33] 參見《法制日報》2005年10月26日、27日的報道。