淺析涉訴信訪的成因及對(duì)策
提供者:配置組
發(fā)布時(shí)間:2011/02/10 12:00
隨著涉訴信訪量的逐年增加,信訪問題已日漸上升為關(guān)系到國(guó)家穩(wěn)定發(fā)展、人民幸福安康的大事,也日趨成為法院工作的一個(gè)重點(diǎn)和難點(diǎn)。面對(duì)嚴(yán)峻的涉訴信訪形勢(shì),如何使涉訴信訪量處于低位運(yùn)行,是每一個(gè)法院都積極追求并希冀達(dá)到的目標(biāo),同時(shí)也是現(xiàn)階段信訪工作所面臨的難題。然而,我們必須認(rèn)識(shí)到問題表面上是出現(xiàn)在信訪,但產(chǎn)生的根源決不在信訪機(jī)構(gòu)。因此,有必要深入地了解涉訴信訪產(chǎn)生的根源,分析導(dǎo)致涉訴信訪量呈高居不下態(tài)勢(shì)發(fā)展的原因,方為攻克、解決涉訴信訪工作的切入點(diǎn),以便我們更好地解決涉訴信訪問題,實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的良好統(tǒng)一。誠(chéng)然,信訪問題如同其他社會(huì)問題一樣,具有復(fù)雜性、社會(huì)性,涉訴信訪的成因更是異常復(fù)雜。
    一、涉訴信訪產(chǎn)生的過程及源頭
    涉訴信訪,顧名思義是因訴訟而產(chǎn)生,在訴訟的全過程都有可能出現(xiàn)當(dāng)事人上訪或越級(jí)上訪的問題。從案件進(jìn)門即起訴開始,到案件進(jìn)入審理階段,直至裁決、執(zhí)行等各訴訟階段,都會(huì)出現(xiàn)當(dāng)事人與法官對(duì)各種各樣的實(shí)體問題、程序問題、法律適用問題,或認(rèn)識(shí)與理解不一致,或溝通不暢,有時(shí)甚至小到法官的態(tài)度、言談舉止等等細(xì)微的小問題都可能引起敏感當(dāng)事人的猜忌和不滿;在案件的裁判后,有些當(dāng)事人的心理預(yù)期與最終裁判結(jié)果相去甚遠(yuǎn),而心理失衡,極易采取信訪途徑。因此,盡管信訪問題、信訪人集中發(fā)生在法院的信訪機(jī)構(gòu),但信訪產(chǎn)生的源頭和根本在各審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu),在于案件審理、執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)中。沒有案件的審理和執(zhí)行就不會(huì)產(chǎn)生當(dāng)事人信訪、上訪和纏訴纏訪現(xiàn)象。
    二、涉訴信訪的成因
    目前社會(huì)需求出現(xiàn)多元性和多層次,社會(huì)生活具有廣泛性和復(fù)雜性,社會(huì)條件具有多重性與變化性,信訪的成因確難以篇概全。但綜觀涉訴信訪實(shí)踐,遁循信訪成因的切入點(diǎn),似窺涉訴信訪量處于高位運(yùn)行端倪,多出現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:
    (一) 涉訴信訪是特殊歷史時(shí)期的必然社會(huì)現(xiàn)象。
    法律是社會(huì)科學(xué)的一種,社會(huì)科學(xué)復(fù)雜在于認(rèn)知主體的多樣性、認(rèn)知標(biāo)準(zhǔn)的多維性和認(rèn)知對(duì)象的復(fù)雜性,由此產(chǎn)生多種排列組合,勢(shì)必使得人類的社會(huì)關(guān)系呈現(xiàn)繽紛復(fù)雜的現(xiàn)象。作為一種特有社會(huì)現(xiàn)象的信訪問題,它有著與社會(huì)學(xué)共通的特性即復(fù)雜性、多樣性,還有著特有的屬性。而當(dāng)前我國(guó)正處于“黃金發(fā)展期”,又是矛盾的“凸顯期”,大量的社會(huì)敏感性、群體性糾紛涌入法院,諸如建設(shè)施工合同(涉及農(nóng)民工利益)、城市拆遷安置補(bǔ)償、勞動(dòng)爭(zhēng)議、農(nóng)村土地承包合同、企業(yè)改制等等糾紛,當(dāng)事人間矛盾尖銳,對(duì)立情緒明顯,案件審理中處理稍有不慎即可引發(fā)嚴(yán)重的信訪事件。法院處于化解社會(huì)矛盾的風(fēng)口浪尖,不可避免地遇到信訪量攀升的難題。由于法院的審判權(quán)具有被動(dòng)性和消極性,體現(xiàn)地是價(jià)值的評(píng)判,只能分配利益,不能創(chuàng)造利益。而當(dāng)糾紛訴諸于法院時(shí),可能已經(jīng)經(jīng)過政府或有關(guān)部門多次處理和多方的協(xié)調(diào),矛盾就已達(dá)到難以調(diào)和的地步,要使雙方當(dāng)事人均服判絕非易事。況且,有許多案件涉及到政府從政策角度對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市局部改造、企業(yè)整體改制等,為刺激和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的健康發(fā)展,對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行重新配置,在現(xiàn)有體制下僅憑法院一家的力量,即使案件公正裁決,也難以從根本上解決案件的實(shí)質(zhì)問題。
再者,我們不得不承認(rèn)當(dāng)前社會(huì)信用機(jī)制尚未真正形成,違反誠(chéng)實(shí)信用、公平競(jìng)爭(zhēng)、公序良俗現(xiàn)象等失信行為還時(shí)有發(fā)生,大量經(jīng)濟(jì)糾紛涌至法院,當(dāng)一方主張的權(quán)利因各種原因不能實(shí)現(xiàn)時(shí),便把滿腔怨氣發(fā)泄于本是依法裁判的法官身上,甚至把法院作為責(zé)任主體,申訴不止,纏訴不休、上訪不斷,不達(dá)目的誓不罷休。
    (二)當(dāng)事人自身方面也是導(dǎo)致纏訴纏訪發(fā)生的原因。
    1、 法律意識(shí)高漲但法律知識(shí)和訴訟能力欠缺。
    從信訪接觸到的當(dāng)事人來看,多數(shù)當(dāng)事人法律意識(shí)較強(qiáng),維權(quán)心切,但自身素質(zhì)不高,尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),群眾的思想文化素質(zhì)難盡人意,一些不合時(shí)代發(fā)展的陳舊觀念依然根深蒂固。在訴訟中空有維權(quán)意識(shí),法治觀念不強(qiáng),或出現(xiàn)認(rèn)知偏差,或主觀上不懂法律、不懂如何駕馭法律、甚至對(duì)法律解讀錯(cuò)誤等原因,客觀上導(dǎo)致不知舉證、不知如何舉證、不知如何保護(hù)自己權(quán)利的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,他們多忽視裁判的過程,僅關(guān)注裁判的結(jié)果,由于不能理性對(duì)待訴訟過程,致使一些在情理之中理應(yīng)勝訴的案件不能勝訴,心理感覺委屈、冤枉,經(jīng)法院做工作也無(wú)法息訴服判,極易轉(zhuǎn)化為纏訴纏訪事件。
    2、傳統(tǒng)的“青天”和“官本位”觀念較強(qiáng),鬧訪傾向明顯。
    有些當(dāng)事人在超越法律的愿望不能實(shí)現(xiàn)時(shí),把勝訴的希望寄托在上級(jí)機(jī)關(guān)或地位更高的領(lǐng)導(dǎo)身上,他們“信訪不信法”,“信上不信下”。認(rèn)為“不鬧不解決”,“小鬧小解決”,“大鬧大解決”,致問題不解決上訪不停止,問題不解決息訴不停止,常年上訪于上級(jí)法院、政府、省委、人大、檢察院等多個(gè)機(jī)關(guān)、多個(gè)部門之間,或常年逗留于北京,有的甚至不惜采取過激行為,致使信訪整治難度增強(qiáng)。
    3、 心理內(nèi)容豐富但心理完整性水平較低。
    在來訪人中有少部分人人格或性格存在缺陷。有些人性格暴燥、固執(zhí)甚至偏執(zhí),在申訴、上訪過程中,對(duì)了解的法律斷章取義,只要與自己的意見不一致,聽不進(jìn)任何的解釋、勸解或說服,哪怕它是善意的;有些上訪人通過采取過激行為甚至暴力行為,對(duì)案件的審理施加壓力,造成很壞的影響;在上訪人中還有少數(shù)具有特殊人格特征,有部分屬于單純心理和社會(huì)原因引起的、非器質(zhì)性心理疾病,甚至有的當(dāng)事人為精神分裂癥,早年因故受刺激,定期上訪,胡言亂語(yǔ)不知所云何物。這類人員很難交流溝通,應(yīng)對(duì)起來較為棘手。
    (三)法院自身方面的因素也可導(dǎo)致當(dāng)事人的纏訴纏訪。
    1、法院內(nèi)部大信訪格局尚未建立。
    絕大多數(shù)的業(yè)務(wù)庭審判人員腦子里上沒有“案結(jié)事要了”這根弦。多抱有“案件判完就與己無(wú)關(guān)”的思想,認(rèn)為結(jié)案后當(dāng)事人有意見就是立案庭的事,當(dāng)事人來反映時(shí),采取回避不見的態(tài)度,不進(jìn)行判后答疑、息訴服判等說服工作,導(dǎo)致當(dāng)事人情緒激動(dòng),無(wú)處發(fā)泄,動(dòng)輒上訪現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
    2、司法能力欠強(qiáng)是引發(fā)申訴纏訪的重要原因。
    客觀地說我們有少數(shù)案件的審理確實(shí)存在質(zhì)量問題,而質(zhì)量不高的裁判容易引發(fā)當(dāng)事人的申訴上訪。案件質(zhì)量不高,根源在于法官的司法能力不足。具體體現(xiàn)在:①案件程序和實(shí)體上的一些瑕疵是引發(fā)當(dāng)事人申訴的起因之一。少數(shù)法官在立案、庭審、聽證、送達(dá)等環(huán)節(jié)未能嚴(yán)格執(zhí)行三大訴訟法及相關(guān)司法解釋的規(guī)定,引起程序瑕疵,這些瑕疵雖不致影響裁判的結(jié)果,但卻使當(dāng)事人對(duì)法院判決的正確性和嚴(yán)謹(jǐn)性產(chǎn)生合理的懷疑,以致于多次申訴,導(dǎo)致了一些本可以避免的申訴案件出現(xiàn)。有的法律文書上錯(cuò)漏較多,事實(shí)敘述不清、認(rèn)證不充分、說理不透徹,文字有瑕疵,格式有錯(cuò)漏,當(dāng)事人難以讀懂和理解,無(wú)法從內(nèi)心接受判決的內(nèi)容。同時(shí)不可否認(rèn)的是,極少數(shù)案件還存在裁判不公的現(xiàn)象,不僅損害了法官形象,也使得產(chǎn)生申訴纏訪的源頭難以得到有效遏制。在該類信訪案件中,上訪戶總有一定的理由和依據(jù),立案信訪部門做息訴工作的難度也就更大,要想贏得當(dāng)事人的理解也就更難。②調(diào)解結(jié)案的能力不足。調(diào)解在案結(jié)事了、化解矛盾方面有著判決不可比擬的優(yōu)勢(shì)。有的法官雖然重視調(diào)解,但在具體工作方法上存在欠缺,僅輕描淡寫地征求一下當(dāng)事人是否愿意調(diào)解的意見,缺乏在深入分析雙方當(dāng)事人利益及意愿的基礎(chǔ)上,合理引導(dǎo)當(dāng)事人平等協(xié)商的能力,使得部分本可以調(diào)解的案件仍然久拖不決,錯(cuò)失了化解矛盾的大好時(shí)機(jī)。甚至有的法官片面追求效率,根本不做調(diào)解工作,致使一些稍做努力就可調(diào)解的案件未能調(diào)解。③做息訴工作的能力不足。有些法官只重依法辦案,輕視息訴工作。只要一結(jié)案,就不耐心細(xì)致的說服和解釋,即使勉強(qiáng)答疑,也是敷衍了事,甚至動(dòng)輒將當(dāng)事人推給立案信訪部門,認(rèn)為息訴工作是立案信訪部門的事,只要自己是依法辦理的,就沒有什么問題,息不息訴、上不上訪沒有什么關(guān)系。事實(shí)上很多申訴信訪案件的產(chǎn)生,不是因?yàn)榉ü贈(zèng)]有依法裁決,而是在于息訴工作的缺失。④法官自身素質(zhì)不高,作風(fēng)不實(shí)。有少數(shù)法官工作浮躁,不注意司法禮儀,態(tài)度蠻橫,一旦當(dāng)事人聽不進(jìn)其勸說時(shí),即不允許當(dāng)事人說話,引起當(dāng)事人的反感,進(jìn)而引發(fā)對(duì)裁判結(jié)果甚至對(duì)法院的不滿,引起上訪事件的發(fā)生。
    (四)實(shí)踐中解決信訪問題的一些不當(dāng)做法,成為少數(shù)纏訪人可資利用的資源,客觀上縱容了上訪人的纏訴纏訪。
    在多年的信訪實(shí)踐中,我們經(jīng)常發(fā)現(xiàn)少數(shù)的纏訴纏訪人,為了獲取私利,經(jīng)常鬧訪,而我們的信訪手段軟弱,鬧一回給一點(diǎn)錢物救濟(jì),再鬧一次再給一點(diǎn),甚至有的上訪人每到重要的會(huì)議召開、重大事件來臨之時(shí),就采取到省級(jí)機(jī)關(guān)、北京等重要地點(diǎn)上訪,政府部門派員前往帶回,好吃好喝,給點(diǎn)補(bǔ)助,回來后上訪人表示不再上訪,但一段時(shí)期后錢花光了,糧食吃完了,又去上訪了,反復(fù)多次。這些人已經(jīng)抓住了我們擔(dān)心“在關(guān)鍵時(shí)期、到重要地點(diǎn)上訪”的軟弱心理,并從每一次的纏訴纏訪中獲得了利益,而我們的這種不慎重的“救助”,客觀上縱容了纏訴纏訪人。有的纏訪人已將這種行為作為了自己的生財(cái)之道。
    二、解決涉訴信訪問題的對(duì)策
    現(xiàn)階段要根治信訪,可以說是一件非常困難的事。在處理涉法涉訴非正常訪案件過程中,經(jīng)常發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)案件經(jīng)過多次審理、復(fù)查或再審,均未發(fā)現(xiàn)案件存在錯(cuò)誤,但當(dāng)事人仍然喋喋不休地多頭多次反復(fù)上訪,這不能不歸結(jié)到當(dāng)事人自身法律意識(shí)淡漠,不能不歸結(jié)到當(dāng)事人“青天”意識(shí)強(qiáng),而“規(guī)則”意識(shí)差,上訪人信“訪”,不信“法”,法律缺乏權(quán)威性,這與我國(guó)的文化傳統(tǒng)不無(wú)關(guān)系。如果拋開社會(huì)歷史文化的因素,如何從制度架構(gòu)、機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的層面,盡量減少或化解信訪事件是值得思考的問題。
    (一)增強(qiáng)法官司法能力,實(shí)現(xiàn)源頭控制,是涉訴信訪治理的治本之策。
    解決涉訴信訪問題,是一個(gè)系統(tǒng)工程,絕不是一個(gè)“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的暫時(shí)性、臨時(shí)性工作?!皷|一榔頭,西一棒槌”只會(huì)產(chǎn)生應(yīng)付局促、顧此失彼的效果。因此必須站在一個(gè)能夠正本清源的角度,從源頭開始防范。正如前述的那樣,從案件起訴、受理、審理、判決、執(zhí)行、再審等每一個(gè)環(huán)節(jié)的不慎重,都會(huì)引發(fā)信訪事件,那么這個(gè)源頭就是以法官司法能力為起始點(diǎn)。提高司法能力,提高法官素質(zhì),保證案件質(zhì)量,輸出合格優(yōu)質(zhì)、公正高效的產(chǎn)品(裁判),無(wú)疑是減少涉訴信訪量的重要考核依據(jù),也是治本的良策。如果法官的職業(yè)操守嚴(yán)謹(jǐn),品行高尚,駕馭庭審技巧,適用法律嫻熟,調(diào)解的方法適度,能從正確方向引導(dǎo)當(dāng)事人樹立合理的價(jià)值評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),以“當(dāng)事人能夠感覺得到的方式,體現(xiàn)公正”,相信即使不能使當(dāng)事人服判息訴,也能求得當(dāng)事人對(duì)法院工作的理解,進(jìn)而求得當(dāng)事人在出現(xiàn)與己不利裁判結(jié)果時(shí)心態(tài)的平和,以減少當(dāng)事人對(duì)法院,甚至法官個(gè)人的敵對(duì)情緒。
    (二)構(gòu)建大信訪格局,完善規(guī)章制度,建立“常態(tài)”信訪長(zhǎng)效機(jī)制,保障涉訴信訪工作良性運(yùn)轉(zhuǎn)。
    正如肌體的健康,能夠通過自身抗體及愈合機(jī)制,自覺抵御疾病或自愈一樣,信訪長(zhǎng)效機(jī)制的建立,可以盡量減少信訪事件的發(fā)生。這種信訪長(zhǎng)效機(jī)制,就是以“大信訪格局”的建立為架構(gòu),以“常態(tài)”信訪工作的良性運(yùn)轉(zhuǎn)為體現(xiàn)。
    1、從宏觀角度,建立“信訪經(jīng)緯聯(lián)動(dòng)機(jī)制”,即“法院管案件,黨委、政府管穩(wěn)控”的橫向聯(lián)動(dòng)和“上下級(jí)法院信訪交辦互動(dòng)”的縱向聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在現(xiàn)行體制下,將涉訴信訪工作剔出法院,似無(wú)可能。而法院目前沒有獨(dú)立的財(cái)權(quán)和充足的人力,僅憑法院一家之力,無(wú)從解決涉訴信訪問題。因此,必須依靠黨委的領(lǐng)導(dǎo)、攜政府的力量,在互通信息,共同協(xié)作,共商對(duì)策的基礎(chǔ)上,以求得根本解決信訪訴求;在上下級(jí)法院間,建立信訪案件的交辦和互動(dòng),在上級(jí)法院的領(lǐng)導(dǎo)下,根據(jù)“案件歸屬、當(dāng)事人屬地管轄”原則,雙重交辦信訪案件,確保信訪件件有落實(shí),實(shí)現(xiàn)問題解決在基層、人員穩(wěn)定在當(dāng)?shù)氐哪繕?biāo)。
    2、從微觀角度,在法院內(nèi)部建立以“立案信訪機(jī)構(gòu)為核心的總體調(diào)控,與相關(guān)業(yè)務(wù)庭室歸口管理”的信訪聯(lián)動(dòng)機(jī)制。作為法院負(fù)責(zé)信訪的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)—立案庭,是信訪的問責(zé)部門,總體協(xié)調(diào)對(duì)內(nèi)對(duì)外信訪工作。對(duì)內(nèi)負(fù)責(zé)日常的信訪接待,辦理信訪登記,及時(shí)答疑解惑,梳理信訪隱患,適時(shí)勸說息訴。對(duì)于突發(fā)的信訪事件、復(fù)雜的信訪事項(xiàng),及時(shí)與相關(guān)庭室和原承辦案件的部門聯(lián)系、溝通,由原承辦庭室實(shí)施“判后答疑”,共同解決信訪中可能出現(xiàn)疑難和突發(fā)問題。在保障信訪渠道暢通的基礎(chǔ)上,對(duì)確有錯(cuò)誤的案件及時(shí)啟動(dòng)“再審事由審查”程序或“復(fù)查”程序,對(duì)無(wú)理的信訪人及時(shí)告知駁回申訴的理由。
    3、建章立制。制度的運(yùn)轉(zhuǎn)是猶如肌體的血液,良好的制度運(yùn)作是信訪工作健康發(fā)展的依據(jù),也是維護(hù)“常態(tài)”信訪的根本。在法院內(nèi)部實(shí)行日常信訪接待制度、判后答疑制度、院長(zhǎng)(庭長(zhǎng))定期接待制度、信訪案件領(lǐng)導(dǎo)督辦制度、突發(fā)性事件應(yīng)對(duì)制度等,使法院內(nèi)部信訪工作始終處于有序的運(yùn)行狀態(tài);在法院與黨委、政府之間及上下級(jí)法院之間實(shí)行信訪信息通報(bào)制度、重點(diǎn)案件聯(lián)動(dòng)制度、督辦制度,及聯(lián)席會(huì)議等多種方式,確保逐個(gè)信訪案件的落實(shí),信訪整體形成“內(nèi)部緊湊有序,外部多方聯(lián)動(dòng)”的局面,確保信訪工作始終處于自覺良性、有序的運(yùn)轉(zhuǎn)中。
    (三)實(shí)行“重視初信初訪與集中治理重信重訪”信訪“殊態(tài)”并重的機(jī)制,防止初信初訪向重信重訪方向轉(zhuǎn)化,加大對(duì)不良涉訴信訪行為的治理力度。
    “初信初訪”是信訪的起始,矛盾在這個(gè)階段解決相對(duì)比較容易。信訪隱患和苗頭在萌芽階段得以及時(shí)化解,可以預(yù)防重信重訪的發(fā)生,減少信訪工作的難度。對(duì)于“重信重訪”人員,及時(shí)排查梳理,集中時(shí)間、集中力量、采取有效手段,開展專項(xiàng)治理工作。集中整治期間,要防止“會(huì)哭的孩子有奶吃”的現(xiàn)象發(fā)生,使信訪工作避免出現(xiàn)因手段軟弱或措施不當(dāng)而使信訪人獲得超出司法保護(hù)之外的利益,避免使信訪工作走向誤區(qū)。同時(shí),對(duì)于在整治過程中,出現(xiàn)的鬧訪、違法上訪、擾亂社會(huì)秩序的上訪人員,嚴(yán)厲打擊,并商有關(guān)機(jī)關(guān)依法采取強(qiáng)制措施,以確保社會(huì)穩(wěn)定和諧。
    (四)建立司法救助基金制度
    司法救助基金主要用于對(duì)刑事案件受害人、道路交通事故受害人等有特殊困難群體的救助上。如刑事案件受害人,通常因罪犯接受刑罰處罰或服刑期間,一時(shí)很難獲得賠償,即使判決犯罪分子賠償,也因其服刑或無(wú)可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)等因素,難以及時(shí)獲得救助,導(dǎo)致生活困難,因此而上訪的人員相對(duì)較多。因此,設(shè)立司法救助基金制度,對(duì)于特殊困難群體的司法救助,無(wú)疑對(duì)社會(huì)穩(wěn)定大有禆益。其次,司法救助基金,可以用于對(duì)信訪人員心理疏導(dǎo)救助方面,對(duì)于那些可能存在心理障礙的信訪人員,及時(shí)開解調(diào)適,發(fā)現(xiàn)有精神障礙的人員,及時(shí)聯(lián)系親屬或利害關(guān)系人,建議并依法敦促前往專業(yè)機(jī)構(gòu)檢查,盡可能使該類人員及時(shí)得以治療。